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關于“聯投建營”一體化

推進基礎設施建設高質量發展的建議

中咨公司2023年青馬研習第五小組

劉富榮 牛耘詩 馬鴻玥 等

編者按：習近平總書記提出，鞏固提高一體化國家戰略體系和能力，關鍵是要在一體化上下功夫，實現國家戰略能力最大化。鞏固提高一體化國家戰略體系和能力是復雜系統工程，要統籌全局，突出重點，以重點突破帶動整體推進。本青馬研習小組認真學習領會總書記講話精神，聚焦高質量發展，深入研究太空、能源、投融資等重點領域一體化發展存在的問題，并提出了相關建議。該項研究成果將以系列文章的形式在“中咨研究”公眾號陸續刊發，本文是研究成果的第三篇，供業界同仁參考。

一、推進基礎設施建設高質量發展的背景要求

黨的十八大以來，針對我國經濟發展出現的新情況、新問題、新挑戰，以習近平同志為核心的黨中央做出重大判斷，明確我國經濟發展進入新常態，提出了堅持穩中求進推動高質量發展的總基調和總要求。近十年來，隨著我國經濟增長速度、經濟結構、經濟發展方式和發展動力發生深刻變化，高質量發展取得了巨大成就。

（一）經濟發展新常態要求推進基礎設施建設高質量發展

推進基礎設施投資建設對經濟社會發展具有關鍵性、引領性、支撐性作用，是政府逆周期調節經濟的重要手段。我國基礎設施建設投資經過多年持續高速增長后，現已進入平穩增長狀態，與全面建成社會主義現代化強國的目標相比，我國基礎設施建設仍然存在差距。根據世界經濟論壇《全球競爭力報告2019》，在全球141個國家中，中國綜合競爭力排名第28位，基礎設施排在第36位，落后綜合排名8個位次。適應經濟發展新常態，面向建設社會主義現代化強國目標，迫切要求推進基礎設施建設高質量發展。

（二）高質量發展需要推進基礎設施供給側結構性改革

從供給質量和服務效能看，我國基礎設施還有很大提升空間。主要是：供給總量不足與結構性矛盾并存，較低的運行效率與高標準設施不匹配，社會資本占比較低，投資模式單一等問題嚴重制約我國基礎設施新一輪建設與發展。在新一輪工業革命方興未艾、中國經濟進入常態化發展的背景下，深入推進基礎設施供給側結構性改革，提高基礎設施建設質量效益，加快新型基礎設施建設的步伐，既是落實供給側結構性改革的重要領域，也是促投資、穩增長、補短板、惠民生的重要舉措。

（三）堅持“一體化”是我國基礎設施高質量發展的重要選擇和重大舉措

黨的十九屆五中全會提出了要統籌推進基礎設施建設、構建系統完備的現代化基礎設施體系的重大舉措。基礎設施帶來的“虹吸效應”與“擴散效應”相得益彰、相互促進，勞動力、技術和資本有效流動、高效集聚，是促進區域經濟高質量發展的關鍵。一方面，基礎設施的空間分布影響著經濟活動的空間分布，隨著基礎設施一體化的完善，基礎設施的集聚效應和外部增益也愈發顯著。通過統籌規劃空間布局實現基礎設施一體化發展，有助于形成城市或區域經濟活動協同高效發展的良好局面，有效提高城市或區域的經濟實力和影響范圍。另一方面，基礎設施一體化有助于打破市場行政壁壘，促進人口、資金、信息、技術等生產要素在城市間和區域間的流動與重組，提高輻射區域內的綜合承載力和韌性。此外，基礎設施一體化尤其是交通設施一體化有效提高區域通達性，降低城市間交通運輸成本、物流運營成本和勞動力匹配成本，從而提高資源配置效率，促進區域一體化高質量發展。

為推動供給側結構性改革、助力經濟高質量發展，需要堅持踐行基礎設施一體化發展的重要戰略。本文擬在分析交通、能源、新型基礎設施三類基礎設施一體化發展現狀和問題的基礎上，重點從投融資的角度，探討推動我國基礎設施高質量發展的對策建議。

二、基礎設施一體化發展現狀及投融資方面存在問題

（一）交通基礎設施

交通基礎設施在經濟社會發展和民生改善中起到重要的支撐和引領作用。經過多年持續快速發展，我國公路、鐵路、水運、航空等交通基礎設施網絡日趨完善，交通運輸供給服務能力和水平得到全面提升。從發達國家的發展歷程來看，各類交通基礎設施大致經歷了各自發展、互聯互通、一體化和可持續發展四個階段。近些年來，我國交通基礎設施在互聯互通方面有明顯改善，經濟發達地區也建立了不少大型綜合交通樞紐，但距離各種交通運輸方式“無縫銜接”的一體化階段還存在差距。

目前，我國已有省份提出打造“公鐵水空”四位一體的立體交通網，強化綜合交通樞紐功能，提升綜合交通網絡效能。但是，交通基礎設施不同領域均存在項目投融資方面的障礙。其中，普通公路項目已明確為地方財政事權事項，項目資金管理相對困難，由于沒有收入來源，導致難以引入社會資本，缺乏常態化的地方投入保障機制。相比之下，收費公路項目投資模式多樣、投資主體多元、融資方式靈活，但也存在債務負擔重、收費期限短、收支缺口大等問題。鐵路領域受地方政府缺乏建設規劃權、委托運營和清算機制不完善、權責利關系不清晰等因素影響，缺乏地方政府和社會資本等資金籌措來源。水運港口領域則由于圍填海相關政策缺乏實施細則，導致各區域港口的規劃修訂工作基本停滯。民航領域同樣存在項目周期長、程序復雜、投融資渠道單一、投資運營門檻較高等問題。

（二）能源基礎設施

能源供應短缺曾經是制約我國工業發展的重大瓶頸。隨著能源基礎設施領域的市場化發展，我國能源基礎設施投資建設高速增長，社會生產生活的能源保障水平顯著提高。當前，為實現“碳達峰、碳中和”目標，新能源產業成為新的增長點，為滿足快速發展的分布式可再生能源發電的儲存和消納需求，國家發展改革委、國家能源局于2021年2月發布《關于推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展的指導意見》，明確提出探索構建源網荷儲高度融合的新型電力系統發展路徑，統籌各類電源規劃、設計、建設、運營，以更好地發揮源網荷儲一體化和多能互補在保障能源安全中的作用，著力構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

當前，我國源網荷儲一體化模式還處于初期探索階段。源網荷儲一體化項目前期投資大，投資回收周期長，長期發展不確定性大，項目投資、建設、運營過程中，源、網、荷、儲不同參與主體之間的市場交易體系、權責利關系、投資回報模式、收益分配機制和風險分擔機制等方面尚缺乏成熟的經驗做法。如何打通各環節橫向壁壘、如何清晰界定各方權責利關系、如何合理疏導建設成本、如何公平分配收益和風險等問題亟需解決，才能保障源網荷儲一體化的高質量發展，有效推進能源基礎設施的供給側改革。

（三）新型基礎設施

隨著我國工業經濟加快向數字經濟發展，工業社會逐漸向信息社會邁進，基礎設施的內涵也隨之發生重大革新，以５Ｇ、數據中心、人工智能等為代表的新型基礎設施重要性日益凸顯，對經濟社會發展體現出巨大的賦能作用。新型基礎設施與傳統基礎設施之間的互聯互通一體化建設可以有效帶動傳統產業全面數字化轉型，工業互聯網、車聯網、能源互聯網、衛星互聯網等數字產業的快速發展，有效地促進產業鏈供應鏈高效聯動、整體升級。

與傳統基礎設施增速放緩、步入存量時代不同，我國當前新型基礎設施存在較大缺口，仍然需要大力推進布局建設，但我國投融資市場現狀并不能完全滿足新型基礎設施巨大的建設資金需求。一方面，地方財政負擔過重、政府投資能力受限。以工業互聯網為例，自2017年起在國家政策推動下工業互聯網平臺井噴增長，但企業過度依賴政府補貼，一些工業互聯網平臺的收入來源中政府補貼比例甚至高達70%-80%，給地方政府財政帶來巨大負擔。另一方面，新型基礎設施準入門檻較高，投融資主體較為單一。從產業生命周期來看，新型基礎設施處于產業導入期，技術壁壘導致前期技術開發周期長、試錯成本高、盈利模式不明朗，且新型基礎設施更新迭代快、運營維護成本高，中長期收益存在較大的不確定性，普通市場主體投資意愿較低，缺少長期、低成本的資金來源渠道。

三、投融資在制約基礎設施一體化發展中的問題剖析

（一）以地方財政資金和地方融資平臺為投融資主體的傳統方式難以為繼

目前，我國基礎設施建設的投資主體多元化程度較低，投融資結構相對單一且固化，主要是通過地方政府發行債券或地方融資平臺申請銀行貸款，缺乏權益類融資以及收益債券、有限追索項目融資等以項目未來現金流為基礎的融資工具。過去在需求政策的刺激下，基礎設施超前建設和不計后果的融資方式導致我國地方政府債務風險過高，多數地方政府融資平臺的資產負債率超出負荷，申請銀行貸款或發行債券愈發困難。我國經濟發展進入新常態后，在地方財政收入增速下行、防范化解地方政府債務風險雙重因素影響下，財政資金對基礎設施投資的支撐作用下降，基礎設施建設缺乏資金保障。PPP新機制出臺后，對民營企業參股比例要求進一步提升，但在內外部環境不確定性影響下，民營資本風險偏好整體下降，加之部分基礎設施投資回報機制不健全，民營資本參與基礎設施投資的意愿并不強烈。

（二）基礎設施投融資政策的差異性導致不同行業投資增長分化明顯

基礎設施不同領域投融資政策的差異性，對基礎設施一體化發展存在顯著影響。以交通領域“公鐵水空”一體化為例，收費公路項目相比鐵路、民航及普通公路項目，具有投資主體多元、融資方式靈活、收入來源穩定、市場準入門檻較低等特點，在經濟下行和地方債務風險的雙重壓力下，更容易成為地方拉投資、穩經濟的抓手，受到地方政府投資策略的傾斜。體現在投資數據上，近年來收費公路投資不斷加速增長，收費公路體系的投資增速超過普通公路體系、公路整體投資增速，與鐵路、民航、水運的投資增速差距愈發加大。為保障基礎設施一體化高質量發展，需要對投融資政策和制度體系進行統籌設計和系統調控。

（三）兼顧存量提質改造和增量結構調整是基礎設施投融資的重大課題

隨著我國基礎設施網絡的不斷建設完善，以建設速度和規模為導向的投資政策環境正在發生改變，基礎設施一體化發展不再進行大規模增量建設，而是需要兼顧存量提質改造和增量結構調整。如何對規模龐大的基礎設施存量資產進行有效投資管理，提高資源配置效率，已成為基礎設施一體化面臨的重要問題。過去，基礎設施領域財政預算分配較為粗放，行業發展“重投資建設，輕資產運營管理”，投資低效、資源浪費、以建代養等現象較為突出。目前，我國基礎設施在投資、建設、運營、維護等不同環節的責任主體并不統一，各環節的管理體系和資金體系處于相對獨立狀態，尚未建立覆蓋基礎設施投資、建設、運營全生命周期的資產管理體系和決策機制。基礎設施一體化發展過程中勢必要面臨產權主體多元化、分散化、責任不清等普遍問題。

四、“聯投建營”一體化是解決基礎設施投融資制約的有效手段

（一）“聯投建營”一體化交易模式及其優勢

“聯投建營”一體化交易模式即為多個投資主體組成聯合體，形成集投資、融資、建設和運營于一體的、涵蓋項目全生命周期的項目運作模式。不管是源網荷儲一體化這種產業鏈不同環節的基礎設施一體化，公鐵水空一體化這種涉及空間系統布局的基礎設施一體化，還是工業互聯網這種不同產業類型互聯互通的基礎設施一體化，除了不同投資主體組成的聯合體外，還涉及政府、金融機構、使用者等多個利益相關者。對比政府和社會資本合作的PPP模式，基礎設施一體化投融資交易模式不同參與主體之間如何清晰界定權責利關系、如何合理構建投資回報模式、如何有效節約建設成本、如何公平確定收益分配依據和風險分擔條件等問題更加復雜。成功的“聯投建營”一體化交易模式要求各個投資主體之間高度整合、高效協同，通過生產要素流通和資源優化配置互相賦能，形成一體化發展價值鏈，實現協同高效發展。

（二）打通基礎設施“聯投建營”一體化的關鍵要點

“聯投建營”一體化進程中利益的平衡和拓展，需要制度一體化的協調和保障。例如，公鐵水空一體化以及工業互聯網、能源互聯網、衛星互聯網等新型基礎設施和傳統基礎設施一體化，其聯合體的不同主體通常分屬于不同的行業主管部門；我國收費公路實行屬地管理制度，對于跨越多個省份的收費公路，運營管理嚴格按照行政區域劃分，由各省的運營公司壟斷經營本行政區域內的收費公路。由于不同行業主管部門和不同地區行政主體的政策和制度存在一定差異，如果分散的行政權力沒有協同的制度機制作支撐，那么基礎設施“聯投建營”一體化交易實施過程中必然會引發各類矛盾和爭議。為保障“聯投建營”一體化交易模式的正常推進，各行業主管部門和地區行政主體應積極營造設施共建、信息共享、資源共用的制度環境，建立數據互聯互通的標準體系，推進基礎設施更大范圍的共建、共用、共治。

“聯投建營”一體化進程中資源的集聚和擴散，需要規劃一體化的支撐和引領。其一，建立基礎設施一體化規劃機制，通過不同產業基礎設施的聯動發展，打破市場分割，引導資源高效率集聚和擴散，促進基礎設施形成有機共同體。其二，建立基礎設施規劃協同機制，例如在編制綜合立體交通網規劃的同時，協同編制智能化道路基礎設施規劃；在編制水利設施規劃的同時，協同編制水利感知監測體系等智慧水利基礎設施規劃。其三，加強新型基礎設施規劃的超前性和統籌性，新型基礎設施具有更新迭代快、運營維護成本高、能源和場景依賴性強等特征，應適度超前規劃，合理匹配供給與需求，避免造成資源浪費和產能過剩。對于數據中心、區塊鏈等跨區域共享性、通用性較強的新型基礎設施，應在國家、區域層面加強統籌規劃。

“聯投建營”一體化進程中資金的籌措和使用，需要多元化渠道的來源和支持。應探索建立市場和政府合理分工與協作的多元化基礎設施資金保障機制。我國多個省市已組建地方基礎設施投資基金，實行經營性和非經營性基礎設施一體化投資策略，優化項目資源配置結構，提高項目綜合盈利水平。打造地方基礎設施投融資平臺，承擔基礎設施投融資、建設、運營主體責任，充分發揮政府資金對企業國有資本投入的引導帶動作用,在交通、能源、水利、環境、新基建等領域,通過一體化整合提升和政策扶持,加快培育形成規模大、有實力的基礎設施一體化龍頭企業。對于存量資產規模較大的基礎設施領域，鼓勵資產持有人利用基礎設施REITs、PPP、產權交易等方式盤活存量資產，實現基礎設施存量和增量的一體化統籌發展。

“聯投建營”一體化進程中模式的優化和改進，需要政府和市場的培育和引導。對于能源、交通等領域的經營性基礎設施一體化建設，應強化市場資源配置的決定性作用，鼓勵不同產業、不同性質的企業開展多樣化的“聯投建營”一體化模式，在市場競爭中探索形成成熟的交易模式。對于在基礎設施投資、融資、建設、運營等方面具有豐富經驗、具有與“聯投建營”一體化相適應能力的企業，條件成熟時，政府可鼓勵其采取聯合經營、并購重組等方式開發基礎設施“聯投建營”一體化模式，培育一批基礎設施“聯投建營”一體化試點項目，適度加強投資激勵，通過市場引導與政府扶持，促進“聯投建營”一體化的科學化、標準化和規范化。　

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中咨公司2023年青馬研習第五小組學員：馬鴻玥、牛耘詩、李冰、王鵬、鐘松德

指導教師：劉富榮