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導(dǎo)讀

青海三江源國家公園體制試點，是我國第一個由中央政府批復(fù)的體制試點單位，目前基本建成“兩個統(tǒng)一行使”體制機制，開拓園地協(xié)同保護三江源局面，形成了人與自然和諧的空間布局。

2003年12月，我第一次踏上三江源，親眼目睹三江源地區(qū)草場退化嚴(yán)重、鼠兔滿地跑、野生藏羚羊、牦牛等大型野生動物卻難覓蹤跡的場景。雪豹幾乎成為記憶，大小湖泊逐漸消失。瑪多縣4000多個大小湖泊干涸一半以上，有些湖泊甚至被黃沙吞噬。

我?guī)缀趺磕甓家饺吹貐^(qū)調(diào)研，少則一兩次，多則近十次。隨著三江源國家級自然保護區(qū)建設(shè)，三江源生態(tài)保護與建設(shè)工程一期、二期相繼實施，三江源國家公園建設(shè)逐步推進(jìn)，三江源地區(qū)的植被顯著恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能也明顯增強。“千湖之縣”瑪多地區(qū)生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，湖泊數(shù)量逐年增加，美麗壯觀的千湖景觀重現(xiàn)在世人面前。野生動物種群快速增長，藏羚羊種群規(guī)模已從不足2萬只恢復(fù)到超過6萬只，雪豹也從“藏在深閨無人識”變成“飛入尋常百姓家”。黑鸛、中白鷺、鬣羚等珍稀動物更是陸續(xù)現(xiàn)身三江源。

三江源生態(tài)修復(fù)效果開始顯現(xiàn)，生態(tài)功能增強，是生態(tài)保護和建設(shè)的典范。

三江源黃河源頭阿湧尕瑪錯星星海濕地（攝影：沈傳立）

三江源：“一園三區(qū)”模式

2016年3月，中辦、國辦印發(fā)《三江源國家公園體制試點方案》（下稱《試點方案》），青海三江源國家公園體制試點正式啟動，是我國第一個由中央政府批復(fù)的體制試點單位。

長江源頭（攝影：沈傳立）

試點采取“一園三區(qū)”模式，即三江源國家公園試點范圍，包括長江源（玉樹藏族自治州治多、曲麻萊兩縣境內(nèi)），黃河源（果洛自治州瑪多縣境內(nèi)）、瀾滄江源（玉樹藏族自治州雜多縣境內(nèi)）3個園區(qū)。園區(qū)總面積為12.31萬平方公里，占三江源國土面積的31.16%。

黃河源頭扎陵湖（攝影：沈傳立）

三江源國家公園管理機構(gòu)由各級國土、林業(yè)、農(nóng)牧、環(huán)保、水利等部門的自然資源保護職能劃轉(zhuǎn)相應(yīng)職能和402名編制共同組建。三江源國家公園實行集中統(tǒng)一垂直管理。按“一園三區(qū)”布局，同步對3個園區(qū)所涉4縣進(jìn)行大部門制改革，全面實現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的保護管理和執(zhí)法，分別整合涉及自然資源和生態(tài)保護相關(guān)部門職責(zé)，設(shè)立長江源、黃河源、瀾滄江源國家公園管理委員會。建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會為支撐、保護管理站為基點、輻射到村的管理體系。

瀾滄江源（攝影：沈傳立）

三江源國家公園原則上為中央事權(quán)，試點期間由青海省代管，資金上由國家和省級財政共同保障。青海省方面，一是保障三江源國家公園管理局系統(tǒng)的運行經(jīng)費。2019年約1.36億元；二是省級財政設(shè)立國家公園體制試點專項資金；三是每年從地方政府債券資金中統(tǒng)籌安排國家公園建設(shè)1億元資金；四是每年落實“一戶一崗”生態(tài)管護公益崗位補助資金3.7億元。國家層面，一是通過現(xiàn)有渠道申請資金支持，包括文化旅游提升工程、藏區(qū)專項、三江源生態(tài)保護和建設(shè)二期工程等；二是繼續(xù)申請?zhí)烊涣直Ｗo工程、森林生態(tài)效益補償（國家級公益林補償）、濕地生態(tài)補償、退耕還林還草工程、草原生態(tài)保護補助獎勵、禁牧補助等生態(tài)補償經(jīng)費。共落實中央和省級投入資金33.18億元。此外，三江源國家公園還獲得一定的社會捐贈。

三江源黃河老祖阿尼瑪卿（攝影：沈傳立）

十大顯著建設(shè)成果

《三江源國家公園總體規(guī)劃》（下稱《總體規(guī)劃》）是《試點方案》中重要管理和技術(shù)文件。編制工作從2016年6月啟動，至2018年1月12日國家發(fā)展改革委正式印發(fā)，歷時20個月。

按照科學(xué)開放編制規(guī)劃的原則，《總體規(guī)劃》編制過程中國家、省層面共組織了7次專家咨詢會，先后7次赴三江源實地調(diào)研，廣泛征詢了州縣政府、地方人大代表、牧民等的意見。規(guī)劃基本成熟后，還通過掛網(wǎng)公示的方式，征求了廣大關(guān)心三江源的朋友們的意見。共通過函審、座談會、咨詢會、專題會、網(wǎng)上征求意見、審查會等多種方式開展了近50次意見征求，征集了數(shù)百條意見建議，反復(fù)討論，修改規(guī)劃文稿，先后更易30余稿形成了最終的《總體規(guī)劃》，最大程度體現(xiàn)了基層的意愿。

三江源國家公園試點也成為了到目前為止，唯一一個國家批復(fù)《總體規(guī)劃》的單位。

通過四年多的建設(shè)，《試點方案》的任務(wù)已經(jīng)全面完成。一是形成了人與自然和諧的空間布局。二是基本建成“兩個統(tǒng)一行使”體制機制。三是基本形成園地協(xié)同保護三江源局面。建立了省委省政府領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)系會議制度，園地交叉任職、雙重領(lǐng)導(dǎo)，既發(fā)揮了國家公園管理機構(gòu)的主體作用，又壓實了地方黨委政府的生態(tài)保護職責(zé)。四是初步建立有效覆蓋的管理制度體系。施行《三江源國家公園條例（試行）》，制定印發(fā)12個管理辦法，成立了“三江源國家公園標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會”，制定發(fā)布了一批地方標(biāo)準(zhǔn)。五是基本建成山水林田湖草保護新體系。六是基本實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)自然資源綜合執(zhí)法。建設(shè)高效有力的自然資源綜合執(zhí)法隊伍，基本解決了執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”和管理多頭化的問題。七是初步形成社會廣泛參與共建新格局。初步建立了志愿者服務(wù)機制，對外開放交流取得實效。初步建立了高等院校和科研院所合作參與機制，在青海大學(xué)開設(shè)三江源國家公園專業(yè)人才培養(yǎng)班。八是有效探索牧民共建共管共享新模式。設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，鼓勵引導(dǎo)并扶持牧民從事國家公園保護建設(shè)相關(guān)工作，開展產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。九是全面提升了國家公園基礎(chǔ)配套支撐水平。成立“天空地一體化信息技術(shù)國家重點實驗室三江源國家公園分室”和中國科學(xué)院三江源國家公園研究院，建立生態(tài)大數(shù)據(jù)中心，建設(shè)門禁系統(tǒng)、保護監(jiān)測設(shè)施、巡護道路等基礎(chǔ)設(shè)施，為保護管理提供支撐。十是初步探索了多元化資金投入機制。積極爭取各渠道的資金支持，對各渠道資金進(jìn)行整合，形成了項目支撐和資金保障合力，積極爭取各類生態(tài)補償資金和社會捐贈。

重大破局創(chuàng)新舉措

三江源堅持生態(tài)文明思想保護和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。從實際出發(fā)，按照統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理思路，統(tǒng)一功能區(qū)劃、嚴(yán)格空間管控、統(tǒng)籌綜合治理、探索高效保護等，積極探索綠水青山就是金山銀山的途徑。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復(fù)理念，按照一級分區(qū)明確管控目標(biāo)、二級分區(qū)落實管控措施的思路，打破三江源國家公園內(nèi)原有6類15個保護地人為分割、各自為政、條塊管理、互不融通的體制弊端，進(jìn)行功能重組、優(yōu)化整合，增強整體性、聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、融合性，實現(xiàn)按照生態(tài)系統(tǒng)空間統(tǒng)一管理和修復(fù)創(chuàng)造條件。

以管理體制創(chuàng)新破解各類保護地“九龍治水”制約。按照不新增行政事業(yè)編制、“編隨職轉(zhuǎn)，人隨事走”連人帶編劃轉(zhuǎn)三江源國家公園管理機構(gòu)。就職人員大多都本是原單位承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)骨干，熟悉業(yè)務(wù)和政策法規(guī)，能夠迅速投入國家公園管理和進(jìn)入技術(shù)工作角色。園區(qū)所在縣政府組成部門由原來的 20 個左右統(tǒng)一精簡為 15 個。形成了以管理局為龍頭、管委會為支撐、保護站為基點、輻射到村的新管理體制。有效破解了長期多頭管理的現(xiàn)象，實現(xiàn)了園地協(xié)同的國家公園及自然資源的統(tǒng)一用途管制，統(tǒng)一規(guī)范管理。

推動牧民從生態(tài)索取者變?yōu)槭刈o者。目前，三江源地區(qū)推進(jìn)山水林草湖組織化管護、網(wǎng)格化巡查，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護站、村級管護隊和管護小分隊，構(gòu)建了遠(yuǎn)距離“點成線、網(wǎng)成面”的管護體系。近年來，青海省財政每年投入3.7億元資金，2018 年全面實現(xiàn)園區(qū)牧戶生態(tài)管護公益崗位“一戶一崗”，共聘用 17211 名生態(tài)管護員持證上崗，戶均年收入增加 21600 元，這些措施極大地促進(jìn)了牧民群眾充分參與、增收致富、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件及保護生態(tài)的積極性，探索出了一條以生態(tài)保護促進(jìn)脫貧攻堅的綠色發(fā)展之路。

開展生態(tài)體驗特許經(jīng)營試點。在《總體規(guī)劃》的框架下，編制了《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營專項規(guī)劃》，制定發(fā)布了管理辦法。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)試點。2019年，率先在瀾滄江源園區(qū)昂賽大峽谷開展生態(tài)體驗項目特許經(jīng)營試點，完成《昂賽自然體驗項目方案》《昂賽生態(tài)體驗和環(huán)境教育項目方案》的審查批復(fù)，全年接待國內(nèi)外生態(tài)體驗團隊98個，體驗訪客302人次，經(jīng)營收入101萬元。昂賽大峽谷自然體驗特許經(jīng)營試點工作是三江源國家公園首個生態(tài)體驗特許經(jīng)營試點，對提高農(nóng)牧民收入，在脫貧攻堅、社區(qū)發(fā)展和落實更加嚴(yán)格的生態(tài)保護方面具有重要意義。

積極探索“兩個統(tǒng)一行使”有效路徑。制定發(fā)布了《三江源國家公園條例（試行）》，解決“于法有據(jù)”問題；確立三江源國家公園管理局垂直管理新體制，解決“誰來管”問題；以完善機制為抓手，解決“怎么管”問題；以調(diào)查研究依據(jù)，解決“管什么”問題；以精準(zhǔn)確權(quán)為基礎(chǔ)，解決資源“邊界權(quán)屬”問題；以科學(xué)監(jiān)測為標(biāo)準(zhǔn)，掌握自然資源“保值增值”情況。

充分發(fā)揮傳統(tǒng)和新媒體作用，形成全社會關(guān)心支持的輿論氛圍。2019年，三江源國家公園有關(guān)報道達(dá)6.4萬次。按照宣傳與體制試點同行的思路，廣泛在傳統(tǒng)媒體和新媒體對試點及其相關(guān)工作進(jìn)行宣傳、報道，形成全社會了解、關(guān)心、支持三江源國家公園體制試點工作的輿論氛圍，凝聚社會共識，為確保體制試點工作順利推進(jìn)提供了強大的思想保證、精神力量和輿論支持。

建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。建立覆蓋重點生態(tài)區(qū)域“天空地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，持續(xù)推進(jìn)國家公園基礎(chǔ)數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用平臺建設(shè)，開展科學(xué)研究技術(shù)攻關(guān)，開展三江源自然資源和野生動物資源本底調(diào)查。按照統(tǒng)一監(jiān)測規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)站點、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一評價方法和統(tǒng)一信息發(fā)布“五統(tǒng)一”要求，建立全面設(shè)點、全省聯(lián)網(wǎng)、信息共享、精準(zhǔn)服務(wù)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。為國家公園體制試點建設(shè)和管理提供了有力的技術(shù)支撐。

三江源野生動物（攝影：沈傳立）

國家公園的待解之題

目前，在法律層面，各類型保護地都受不同層次的法律法規(guī)和行政管理規(guī)定的約束，如何形成與以建設(shè)國家公園為主體的自然保護地體系相適應(yīng)的法律法規(guī)和管理制度，是當(dāng)前我國國家公園建設(shè)必須要解決的法律法規(guī)問題。

其次，國家公園體制試點有中央直管、地方代管和地方管理三種管理模式，如何體現(xiàn) “國家公園以國家利益為主導(dǎo)，堅持國家所有” “國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理”。尤其是機構(gòu)設(shè)置、人事安排和資金保障以及與地方政府的關(guān)系等方面，是體制機制方面需要解決的重大問題。

另外，土地承包制度與國家公園生態(tài)保護與管理之間在利益目標(biāo)方面存在不盡協(xié)調(diào)的地方。盡快落實從實施層面出臺“國家公園以國家利益為主導(dǎo)”、“嚴(yán)格保護管理制度”，以及落實“集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。”規(guī)定的辦法。我國土地大部分是國家公園土地基本上都涉及農(nóng)牧民的承包地。因此，完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度，協(xié)調(diào)與國家公園管理和土地承包權(quán)益關(guān)系，是國家公園建設(shè)需要解決的理論和實踐課題。

最后要進(jìn)一步完善生態(tài)管護公益崗位。國家公園體制試點期間的普遍做法是設(shè)立公益崗位作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民轉(zhuǎn)崗，這也是減輕生態(tài)壓力，提高生態(tài)管護能力的有效措施。但隨下一階段國家公園正式設(shè)立，根據(jù)國際管理經(jīng)驗，國家公園管理生態(tài)公益崗位的要求愈來愈規(guī)范化和專業(yè)化。利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民建立一支生態(tài)公益崗位上專業(yè)化和規(guī)范化隊伍，需要因地制宜、因人制宜的系統(tǒng)、長期的教育、培訓(xùn)機制才能實現(xiàn)。

牧民（攝影：沈傳立）

三江源發(fā)展藍(lán)圖

2016年3月和8月習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時和視察青海時都強調(diào)，“努力為改變‘九龍治水’，實現(xiàn)‘兩個統(tǒng)一行使’闖出一條路子”“積累可復(fù)制可推廣的保護管理經(jīng)驗，努力促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”“要用積極的行動和作為，探索生態(tài)文明建設(shè)的好經(jīng)驗，譜寫美麗中國青海新篇章”。

三江源國家公園的發(fā)展目標(biāo)正是在于建成青藏高原生態(tài)保護修復(fù)示范區(qū)；共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)；青藏高原大自然保護展示和生態(tài)文化傳承區(qū)；打造成中國生態(tài)文明建設(shè)的一張名片，國家重要生態(tài)安全屏障的保護典范，給子孫后代留下一方“凈土”。

注：本文原載于《中國投資》2020年9月號。