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當今世界處于百年未有之大變局，智庫作為連接專業智慧與公共政策的橋梁，已成為國家治理和全球治理的重要支撐。對比我國和美、英、印等國智庫發展情況，可以發現我國智庫主題式研究和階段化研究明顯，持續跟蹤型研究少、系統化研究少。未來我國國家治理體系可能逐步邁入“政、智”一體化的治理新模式，伴隨我國國際地位和國際話語權的提升，建議我國智庫借鑒國際頂級智庫成果形成經驗，在發展規劃層面和研究站位層面能夠與時俱進，抓住跳躍式發展契機，實現我國智庫在全球區位的高質量發展。

一 智庫的內涵及其在政府決策中的地位

（一）智庫的內涵

智庫（Think Tank），顧名思義，是智慧力量、智慧資源的集結。在現代社會，智庫是決策者及決策機構的智囊團和思想庫。美國外交關系委員會主席理查德?哈斯將智庫的職能概括為五個方面：生產理念(Idea Factory)、供給人才（Providing Talent）、謀求共識（Convening Professionals）、教育公眾（Engaging the Public）和充當政府外交的“第二渠道”（Bridging Differences）。

影響力是智庫的生命力之所在，是智庫賴以生存和發展的核心競爭力。智庫一般以政策研究為內核，通過內部或公開渠道，為政府提供政治、經濟、社會、科學、技術等多領域專業咨詢建議，產生影響力。作為獨立于政府之外的第三方機構，智庫具備的政治職能和政治影響力成為智庫立身之本，也是智庫發展的最終目的。

（二）智庫在政府決策中的地位

二十一世紀以來，金融危機、自然災害、糧食危機、軍事沖突、貿易爭端、新冠疫情等全球性治理難題頻發。不論從短期還是從長期來看，世界權力結構、經濟結構、社會結構均在發生劇烈變化，全球化發展的多樣性、復雜性和不確定性不斷增加，倒逼整個政治系統迅速推進國家治理體系及治理能力現代化、法制化、專業化。在此改革進程之中，參政、議政、輔政、問政等政治活動儼然已與智庫的智力支持密不可分。

世界上最主要的社會性權力有五種：政權、法權、財權、智權和德權。政權和法權是國家和政治所賦予的，財權是市場與資本所賦予的，智權取決于科學（包括自然科學和社會科學）、學術制度和社會理性，德權則取決于社會結構、道德崇敬和社會感性。其中，政權擁有者是政府與官員，屬于政治系統；智權擁有者的典型代表是智庫與專家，屬于知識系統。

由于政治系統本身并不具備知識系統的專業技術儲備，因而政治系統的決策者需要配備知識系統的知識生產者作為外援。

一方面，智庫打破了政權和智權、政治系統和知識系統之間的藩籬，以智庫為橋梁，使得決策變成更為理性的行為，由政府官員與專家學者共同完成。實現政治理性與技術理性的完美契合，使得“政”與“智”的聯系以及“治理”能力與“智力”能力的結合愈加緊密，國家治理體系逐步邁入“政、智”一體化的治理新模式。縱觀世界各國現代化發展歷程，智庫在國家治理中一直發揮重要作用，并日益成為國家治理體系不可或缺的組成部分。

另一方面，智權的出現，實質上推動了決策與執行的分離，是一種對政權的“改革”。在政策制定、執行、監督整個過程中，政與智的結合并不拘泥于以官為主，以專家為輔，有時甚至以專家為主，官員為輔。例如，在2020年初發生的新冠疫情“戰役”時期，大部分決策是由衛生防疫和權威的醫學專家做出的，在這種特殊時期，專家的權威會被無形放大，成為政策制定的指引和導向。

 二 全球智庫發展概況及其最新成果特點

（一）全球智庫總量近年增長情況

美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會項目組（TTCSP）編寫的《全球智庫報告》（Global Go To Think Tank Index Report），雖然評價方法和結果存在爭議，但一直被認為是最權威的全球智庫發展報告。根據2020年1月發布的《全球智庫報告2019》，對比2015至2019年發布的報告，全球智庫2014年至2019年的排名發生了較大變動，如表1所示。

由美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會項目組（TTCSP）編寫的年度《全球智庫報告》雖然在評價方法和結果上越來越產生爭議，但根據項目組對全球智庫機構建立的索引來看，全球智庫2008年是5465家，2019年是8248家，正在快速增長，智庫不僅在發達國家已為數眾多，而且在發展中國家也與日俱增。

表1 全球主要國家智庫數量近年變化情況

來源：《全球智庫報告》2014-2019。

從表1可以看出：

2014年至2017年，美國、中國、英國的智庫數量一致保持在全球前三。期間，美國智庫總量增長42家，增長率達到2.3%；中國增長83家，增長19.3%；英國增長157家，增長率高達54.7%。

2018年至2019年間，美國智庫總量沒有變動，中國智庫總量減少5家，英國減少123家。2018年，印度智庫異軍突起，總量增長73.7%，由293家增長到509家，超過中國和英國，躍居全球第二。2018年，阿根廷、俄羅斯的智庫總量也保持較快增長，增長率分別達到55.5%、108.7%。

（二）美國頂尖智庫及其研究成果

1.美國的全球智庫排名情況

作為全球智庫數量最多的國家，全球排名前十的智庫，美國常年占據5-6個席位，但具體智庫機構名稱及其排序也在變化。

2014年美國進入全球智庫排名前十共6家，分別是布魯金斯學會（第1名）、卡內基和平基金會（第3名）、國際戰略研究中心（第4名）、蘭德公司（第7名）、外交關系學會（第8名）、伍德羅·威爾遜國際學者中心（第10名）。

在2019年，美國進入全球智庫排名前十共5家，分別是卡內基和平基金會（第1名）、國際戰略研究中心（第4名）、傳統基金會（第8名）、彼得森國際經濟研究所（第9名）、伍德羅·威爾遜國際學者中心（第10名）。

2.美國全球頂尖智庫的研究成果

美國全球頂尖智庫是名副其實的政府智囊，也常被稱為美國的“影子內閣”。這些智庫通過“旋轉門”機制為閣僚儲備人才，對美國政治、經濟、軍事、外交等一系列重大決策的影響舉足輕重。例如，卡內基和平基金會經常為共和黨政府提供重大決策的咨詢意見；而國際戰略研究中心則為民主黨政府提供智力支持等。

表2統計了美國在全球排名前十的五家頂尖智庫截至2020年3月至5月的10篇最新研究成果，美國智庫的活躍程度、對時事的反應速度、對政府政策針砭時弊的能力，可以窺見一斑。

 表2 美國頂尖智庫2020年3月至5月的最新研究成果

（截至2020年5月19日）

來源：《全球智庫報告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》，及各智庫官網。

從有影響力的成果發表頻率看，卡內基國際和平基金會、國際戰略研究中心和傳統基金會每天發布2-4篇政策研究或分析文章，其他2家頂級智庫也基本維持每天發布1-2篇研究成果的速度。

從成果涉及的關鍵詞看，5家智庫近期文章主要關注COVID-19（新冠病毒）、中美關系、我國習近平總書記提出的戰略和政策、美國特朗普政府政策等；標題里直接出現的具體國家和地區包括美國（華盛頓）（5次）、中國（北京、臺灣）（4次）、俄羅斯（3次）、印度（3次）、敘利亞（2次）等19個國家和地區，見圖1。

美國智庫的活躍與政府的信任和政策的支持密不可分。在地域分布上，在美國政治中心華盛頓特區，智庫數量達到408家，占比高達21.8%。這一定程度上反映了智庫和政府之間的密切聯系，也反映了智庫和政策敏銳性之間的相互要求。在財稅和政策支持上，美國政府規定智庫咨詢費可以納入成本，不征所得稅；超過100萬人口的城市要建立區域發展綜合智庫；政府新項目的實施，要在立項、論證、投資、驗收等環節出具咨詢報告等。

（三）中國頂尖智庫及其研究成果

1.中國的全球智庫排名情況

作為世界第二大經濟體，中國的智庫數量基本保持在全球前三，但至今沒有智庫進入全球前十的排名。

2014年我國進入全球排名前50的智庫有4家，分別是：中國社會科學院（第27名）、中國國際問題研究院（第36名）、中國現代國際關系研究院（第40名）和國務院發展研究中心（第48名）。

2019年，我國進入全球排名前50的智庫降至3家，分別是：中國現代國際關系研究院（第18名）、中國社會科學院（第38名）和中國國際問題研究院（第50名）。

2.中國排名前五智庫的研究成果

表3統計了2020年4月至5月中國排名前五智庫的10篇最新研究成果。從發表頻率來看，我國國內頂尖智庫公開發布政策類研究文章的頻率各有不同，能夠保持平均每天一篇或每兩天一篇；從關鍵詞來看，五家智庫在近期文章中，主要關注新冠疫情、美國政策對我國和全球的影響、我國經濟改革發展、與美印俄等國關系等方面的研究；成果的標題直接出現12個個國家和地區：美國（9次）、俄羅斯（4次）、中國（7次）、歐洲（3次）、歐盟、印度、伊朗、拉美、亞太地區、中東、非洲、東北亞等，其范圍明顯少于美國智庫研究成果涉及區域。

表3 中國排名前五智庫2020年4月至5月的最新研究成果

來源：《全球智庫報告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及各智庫官網。

與美國類似，中國的頂尖智庫大多位于首都北京。根據中國智庫索引（Chinese Think Tank Index，CTTI）公布的數據，在2016年CTTI收錄的489家智庫中，北京地區入圍智庫173家，智庫總量居全國之首，占入選機構總數的35.4%，上海、江蘇智庫數量分別位列第二、三位。至2019年，CTTI共收錄智庫848家，華北地區智庫數量最多，共305家，占比36%，華東地區其次，共227家，占比26.8%，華中地區87家，占比10.3%。

（四）英國頂尖智庫及其研究成果

1.英國的全球智庫排名情況

作為老牌的資本主義國家，英國智庫數量在2018年之前一直保持在全球第三位，2018年和2019年英國智庫以321家的總數位居世界第四。2019年英國進入全球排名前10的智庫有2家，前50的智庫有4家，分別是：皇家國際事務研究所（第6名），國際戰略研究所（第7名），國際特赦組織（第40名），經濟政策研究中心（第46名）。

2.英國排名前五智庫的研究成果

表4統計了英國排名前五智庫2020年1月至5月的10篇最新研究成果。從關鍵詞來看，英國五家智庫在近期文章中，主要關注新冠疫情、國際政策和戰略以及人權問題；成果標題直接出現27個具體國家和地區，包括中國（5次）、美國（2次）、日本（2次）、歐盟/歐洲（2次）、非洲（2次）、肯尼亞（2次）、海灣地區（2次）、埃及（2次）、英國、俄羅斯、烏克蘭、敘利亞、摩洛哥、突尼斯、朝鮮、德國、印度洋地區、太平洋地區、埃塞俄比亞、東南亞、馬耳他、坦桑尼亞、委內瑞拉、巴基斯坦、瑞士（日內瓦）、索馬里、伊朗等，涉及范圍比美國智庫最新研究內容更為廣泛。

表4 英國排名前三智庫2020年1月至5月的最新研究成果（截至2020年5月25日）

來源：《全球智庫報告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》，及各智庫官網。

（五）印度頂尖智庫及其研究成果

1.印度的全球智庫排名情況

印度智庫數量在2018年迅速增長，2018年和2019年以509家智庫的總數躍居世界第二位。2019年印度進入全球排名前50的智庫有2家，分別是：觀察家研究基金會（第27名），國防研究與分析研究所（第41名）。

2.印度排名前五智庫的研究成果

表5統計印度排名前五智庫2019年10月至2020年5月的10篇最新研究成果。研究內容以印度國內的經濟社會發展、國防、衛生教育、農業，以及和印度相關的國際關系為主。

表5 印度排名前三智庫2019年10月至2020年5月的最新研究成果

來源：《全球智庫報告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及各智庫官網。

另外值得注意的一個現象是，西方國家的部分智庫在中國和印度都設立了分部，如卡內基國際和平基金會、布魯金斯學會等在中國設立了分部；布魯金斯學會在印度設立了分部，其研究方向主要集中于印度的經濟發展、外交戰略、社會問題等，見表6。

表6 布魯金斯學會（印度分部）2020年3-5月的最新研究成果

來源：《全球智庫報告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及智庫官網。

 三 我國智庫發展模式的兩大問題

（一）我國智庫發展模式的兩大突出問題

我國智庫的發展已經受到國家的高度重視，但必須正視當前智庫發展模式面臨的兩大突出問題。

1.智庫類型以事業單位為主，缺乏銳力改革發展的內外生動力

根據《全球智庫報告2019》，我國國內排名前五的智庫——中國現代國際關系研究院、中國社會科學院、中國國際問題研究院、國務院發展研究中心、全球化智庫中，前4家為事業單位，占比達到80%；其中前三家智庫進入全球排名前50的范疇，事業單位占比達到100%。根據上海社會科學院發布《2019年中國智庫報告》，目前我國智庫類型主要分為國家黨政或科研院所智庫、地方黨政智庫、地方科研院所智庫、高校智庫、社會智庫、企業智庫、軍隊智庫，占比分別為15.3%、17.9%、18.3%、29.2%、11.2%、7.1%、1.0%，即80.7%的智庫是國家或地方事業單位。

以上兩個比例反映了我國倚重國家和地方黨政、科研院所及高效作為政府智囊的現實情況，也反映了我國智庫倚重國家財政支持——“財政支持型智庫”為主的現狀。對比美國智庫，其大部分華盛頓特區的智庫具有多樣化的資金來源，譬如政府資助僅占布魯金斯學會2017年度預算的2%，政府資助約占威爾遜預算的1/3，傳統基金會、卡托學會、美國進步中心等則沒有接受任何聯邦資助。

2.智庫研究以課題為主，難以產出國內外有影響的重磅成果

雖然我國智庫研究成果也很豐碩，具有政策參考價值，但從國內排名前五的智庫的研究成果可以看出，我國智庫研究具有主題式研究和階段化研究的特點，持續跟蹤型研究、系統化研究較少。由于課題一般委托自各層級政府機構，“敢言、多謀、善斷”三點，智庫往往只能做到第二點“多謀”。

從站位講，我國智庫，尤其是國內高端智庫，站位較高，一般具有較為前瞻性的視野，但是不可避免地在獨立性等方面有所缺失。

從創新角度看，我國智庫闡述理論、應用理論能力強，創新理論能力較弱。以經濟學為例，我國的經濟學理論和經濟研究至今仍然是采用西方經濟學的知識體系，而未能真正總結出符合中國社會主義特色的經濟學理論和體系，尚未真正打造出“東方經濟學”。

在研究熱點方面，我國的智庫還處于“跟隨”的狀態。跟隨熱點的原因有二：一是政府委托課題是智庫研究的邏輯主軸。由政府委托的課題，極有可能圍繞該年的政策熱點，這種熱點的追蹤往往“上行下效”，容易造成較大的研究重復率和不同層級財政資金在同一領域甚至同一課題的重復性支出，但如果自開課題進行研究，則將由智庫自己承擔研究的費用，而“過于超前”的研究往往不一定受到重視。二是智庫的“保守”研究慣性使然。我國智庫十分講究“政治正確”，在建言獻策的成果中常常透著四平八穩的風格。四平把穩的研究，雖然不容易說錯話，但在國內和國際的影響力必然是微弱的。

（二）我國智庫發展模式的可能影響

當前智庫發展模式可能帶來正面和負面的影響。

正面影響表現在兩個方面：一是政府的需求就是智庫的需求，有利于敦促智庫時刻關注、敏銳把脈政府政策，積極為政府機構服務，愿意“無償”承擔部分研究類“政治任務”；二是政府對財政支持的事業單位類智庫的信任程度高，作為“體制內”智庫，有機會參與更多的頂層設計并能夠做到親密合作、長期跟蹤研究。

負面影響也可能包括兩個方面：一是在現有智庫體系下，不同層級、不同類型智庫的同質化研究和同質化競爭較為明顯，研究范圍相對歐美智庫相對狹小，研究成果影響有限；二是由于資金來源主要為財政資金，相對資金來源多樣化的智庫而言，事業單位型智庫的獨立性有所欠缺，不利于智庫的“獨立性思維”和“大膽發聲”，當財政收緊時，在一定程度上將削弱我國智庫開展大規模和深度研究的能力。

四 中國特色新型智庫的發展建議

（一）中國特色新型智庫是新時代智庫建設方向

我國改革開放之前的政治決策體系相對簡單，政府官員一般可憑借政府內部研究并結合自身經驗進行判斷，因而對智庫的需求并不迫切，即便借助智庫力量進行決策分析，對智庫能力的要求也并不嚴苛，整體而言對于智庫欠缺認識與重視。

黨的十八大以來，隨著黨和政府領導人在政策層面開始加強對智庫發展的引導和扶持，智庫的作用被越來越多人所正視。2013年4月，習近平總書記就加強中國特色新型智庫建設作出明確批示：“智庫是國家軟實力的重要組成部分，隨著形勢的發展，智庫的作用會越來越大，要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理形式。”十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提及“中國特色新型智庫”這一重要概念。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年1月20日印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》指出中國特色新型智庫作為非營利性咨詢機構,其主要研究對象是戰略問題和公共政策,宗旨應為服務黨和政府科學民主依法決策。

習近平總書記在黨的十九大報告對中國特色新型智庫建設做出了重要論述：“深化馬克思主義理論研究和建設，加快構建中國特色哲學社會科學，加強中國特色新型智庫建設。”這為新時代智庫建設指明了方向。

（二）建設中國特色新型智庫的三個建議

1.均衡智庫資金來源

智庫的發展離不開政府財政的支持，尤其是我國智庫相較發達國家頂尖智庫而言，仍處于培育發展階段，更需要政府給予一定程度的關注和扶持。但借鑒國際經驗，建議我國智庫能夠進一步豐富資金來源，加強智庫的自力更生能力和獨立發展能力。

2.關注智庫發展規劃和研究站位

隨著我國國際地位和國際話語權的提升，建議我國智庫發展規劃層面，一是規劃財政支持類智庫，從類型、分布、機構規模、研究類別等方面進行統籌。二是鼓勵智庫類型多元化，對企業智庫、社會智庫的發展給予政策和財稅支持。三是發揮智庫的預判和引導作用，從原先的“出現問題—解決問題”的“后手”模式，轉變為“預先關注—預判問題”的“先手”模式，促進更早期發現潛在問題并預先規避和處理風險。

在研究站位層面，建議系統調整和轉變。一是適應我國已經完成從過去“發展中的大國”，到“有擔當、負責任的大國”的定位轉變；二是適應從以我國為圓心的內視角度看國內外經濟社會發展，到中國特色大國外交和人類命運共同體的角度關注全球經濟社會發展的視野轉變，進一步拓寬研究范圍和研究領域，更加關注國際問題，發表國際研究成果，提高國際社會影響。

3.抓住跳躍式發展契機

不謀全局者，不足謀一域。我國智庫應該抓住當前跳躍式發展的兩大契機：

一是經濟社會高質量發展和不同國家發展階段差異帶來的跳躍式發展機會。以“百年未有之大變局”下的社會經濟波動發展為藍本和契機，對內調整智庫戰略布局，對外抓緊延伸智庫觸角，沉淀智庫的研究底蘊，加強對未來經濟社會發展和政策制度設定的分析和預判，增強智庫對國內外社會發展的正面影響。

二是科技發展帶來的數字經濟、人工智能手段而帶來的跳躍式布局機會。積極研究利用大數據與互聯網技術，突破行業、領域、區位、企業、技術等壁壘，梳理智庫長期積累的信息并整合各類外部信息資源，建立龐大的應用型數據庫，使數據得以循環開發利用，同時不斷擴充更新，推動構建智庫運行新模式。這不僅能夠使智庫更快地捕捉實時數據和信息動態，為深度研判及預測做好儲備；而且由于未來新型智庫必須適應技術變革，提前布局能夠使智庫為未來經濟社會發展模式智能化轉變做好準備。

參考文獻

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