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新《公司法》背景下

國有企業董事會審計委員會

如何更好實現監督職能的幾點思考

馬全紅 沈亮 陳曉慶 

十四屆全國人大常委會第七次會議修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱新《公司法》），已于2024年7月1日施行。新《公司法》突破了以往公司治理體系強制性的雙層制架構，監事會將不再是公司治理中的法定必備監督機構，董事會審計委員會（以下簡稱審計委員會）成為監事會的替代選項。審計委員會制度的引入，是一項重大的制度變革。

新《公司法》實施后，為深化國企改革，完善公司治理，健全內部監督管理和風險控制制度，國務院國資委要求國有企業不再設立監事會和監事，相應職能由審計委員會承接，對不具備設置審計委員會條件的子企業，由企業內部審計等機構根據實際行使監事會的相關職責。審計委員會作為董事會的內設機構，如何更好地承接監事會職能，真正發揮監督作用，幫助企業防范決策和經營風險，保護公司和股東的利益，是新時期國有企業面臨的新課題。本文擬從國有企業監事會改革的背景、國有企業監事會監督的目的及對象、審計委員會承接監事會職能的優勢和面臨的問題，以及對策建議等方面進行探討，以期為企業治理實踐提供參考。鑒于上市公司在新《公司法》出臺后，已有相關配套規范性文件落地，本文討論對象主要針對國有非上市企業。

一、國有企業監事會改革的背景

監事會是我國改革開放引入西方現代企業制度的產物。黨的十八屆三中全會以來，國家圍繞推進治理體系和治理能力現代化，持續深化改革，將黨的領導融入公司治理，由股東會中心主義逐步轉向董事會中心主義，逐漸形成了具有中國特色的現代企業治理體系。國有企業監事會也隨著改革進入深水區退出歷史舞臺，審計委員會取而代之成為公司治理的核心機構之一。

（一）國際通行現代企業治理架構

在國際上，現代企業治理通常包含兩種治理架構：一種是英美等普通法系國家普遍采用的單層制公司治理結構，該模式由股東會產生董事會，不設監事會，董事會具有管理與監督的雙重職能。一種是德日等大陸法系國家采用的雙層制公司治理結構，由股東會產生董事會和監事會，由監事會獨立行使監督職能。兩者最大的區別在于內部監督主體有別，各有所長。

（二）我國監事會改革的歷程

隨著我國經濟的快速發展和國有企業改革的不斷深入，原有的監事會制度逐漸顯現出一些不適應現代企業制度要求的問題。2018年3月，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，國有重點大型企業不再設立監事會，其職責劃入審計署。這一改革舉措的背后，是對原有監事會監督效能不足、與現代企業制度不匹配等問題的深刻反思。通過將監事會職責劃入審計行政機構，借助審計行政部門的專業優勢和權威地位，提升監督的專業性和有效性，為企業的健康發展提供更為堅實的保障。

新《公司法》的實施，進一步推動了公司治理結構的變革，將監事會設置變為企業的選擇項，賦予了企業更多的自主權和靈活性。2024年8月，深化國有企業監事會改革方案出臺，為國有企業在新的治理框架下探索監事會職能的優化路徑提供了明確的指導。

二、國有企業以往監事會監督的對象和目的

審計委員會要行使監事會職權，首先要明確監事會的職權有哪些，同時明確監事會監督的本質，尤其要從國資監管的角度關注的核心要點出發，包括但不限于監督的對象、手段方式、目的等。

（一）新《公司法》有關監事會職權的規定

根據新《公司法》第七十八條、七十九條、八十條，有限責任公司監事會行使下列職權：

1.檢查公司財務；

2.對董事、高級管理人員執行公司職務的行為進行監督，對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議；

3.當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正；

4.提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行職責和無法主持股東會會議時，召集和主持股東會會議；

5.向股東會會議提出提案；

6.依照本法第一百五十一條的規定，對董事、高級管理人員的違法行為提起訴訟；

7.列席董事會會議，并對董事會決議事項提出質詢或者建議；

8.發現公司經營情況異常，可以進行調查，必要時，可以聘請會計師事務所等協助其工作，費用由公司承擔；

9.要求董事、高級管理人員提交執行職務的報告；

10.公司章程規定的其他職權。

根據新《公司法》第一百二十三條，股份有限公司監事會除上述權利外，還有提議召開董事會的職權。

（二）國有企業以往監事會監督的對象和目的

按照新《公司法》關于監事會職權的規定，結合《暫行條例》（筆者認為該條例雖已于2022年5月1日廢止，但對本文探討主題仍有借鑒意義）第三條關于監事會的職能定位，“監事會以財務監督為核心，根據有關法律、行政法規和財政部的有關規定，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，確保國有資產及其權益不受侵犯”，結合國務院國資委以往關于國有企業治理體系中監事會作用的界定，可以明確：

1.監事會監督的對象為董事、高級管理人員及公司經營活動；

2.監事會實施監督的手段和方式主要是檢查公司財務、監督執行行為、提出罷免建議、糾正不正當行為、提議召開股東會、向股東會提出提案、提起訴訟；

3.國有企業監事會監督的目的是通過監督董事和高級管理人員的行為以及財務檢查，發揮其對公司經營的合法性、合規性、合理性的監督職能，保護公司和股東的利益，維護國有資產保值增值，實現企業經營科學化、合理化、規范化。

三、審計委員會承接監事會職能的優勢及面臨的問題

新《公司法》施行前，非上市國有企業審計委員會，一般命名為審計與風險委員會，為董事會下設機構，其成立、職責和運作由董事會決定，具有向董事會提出建議的責任，其具體職責國務院國資委沒有明確的規定，一般涵蓋財務監督、審計管理、風險控制等職能。新《公司法》施行后，審計委員會承接監事會職能既有優勢，也存在明顯的問題。

（一）優勢

1.提升治理效率。審計委員會一般職能定位主要是財務監督，與監事會職能存在重疊，承接監事會職能后，可以有效解決職能重疊問題，簡化治理結構，降低治理成本，提升治理效率。

2.提升監督效能。審計委員會委員均為董事，在董事會享有表決權，可以通過會前調研、會中參與決策，實現事前監督和事中監督，同時通過審計、財務專項檢查等方式，實現事后監督，貫穿了定戰略、做決策、防風險全過程和各環節，有效提高了監督效能。

3.有效落實人事監督權。審計委員會委員作為董事，有權對總經理及其他高級管理人員的選舉和更換作出表決，解決了監事會對高級管理人員管理缺乏人事權的問題。

（二）面臨的問題

1.獨立性問題。審計委員會作為董事會內設機構在承接監事會監督職能的同時，首要面臨的是如何解決“自己監督自己”的問題，即如何實現對董事的有效監督，才能體現審計委員會的相對獨立性和權威性。

2.法定性問題。監事會職權在新《公司法》中有明確規定，但審計委員會承接監事會的職權在新《公司法》中，并未明確規定，需要通過公司章程的明確規定進行確權。

3.有效性問題。審計委員會要承接監事會監督職能，強化董事會監督作用，實現國資監管的監督目的，僅僅依靠委員會自身及原來的機制難以真正落地，需要從人員組成、議事規則以及機構、機制等相關的資源支撐和制度保障方面著手。

4.小股東監督權落空問題。監事會取消后，對于之前沒有董事席位但有監事席位的小股東，意味著監督渠道缺失、監督權落空，需要在監督體系重構過程中予以考量。

四、對策及建議

審計委員會承接監事會職能后，不同于董事會其他專門委員會，其對董事會負責，也應對股東會（國有獨資公司則為股東，下同）負責。要真正發揮審計委員會的監督作用，需要從解決其獨立性、法定性、有效性以及調動小股東積極性等方面入手，通過公司章程、委員會議事規則、各類配套工作機制，以及人員配置和出資人監管等方面，結合原監事會運行的基本邏輯進一步健全完善審計委員會運行機制，不斷提升中國特色國有企業現代公司治理能力。

（一）充分賦權，維護審計委員會獨立性

1.授予審計委員會承接監事會職能應享有的權利。審計委員會除享有未承接監事會職權之前的權利外，還應享有提議召開臨時股東會議權、股東會提案權、董事與高級管理人員罷免建議權、重大事項（如重大問題、重大風險、重大異常情況、對董事、高級管理人員責任追究或解任的建議）直接向股東會報告權、要求有關董事和高級管理人員提交執行職務報告權，以及對投資、對外擔保、關聯交易等事項的否決權，對董事會重大決策的緩議權等。審計委員會對重大事項有權單獨作出決議，且董事會不得撤銷或推翻，可直接向股東會報告，由股東會作出裁量。

2.授予審計委員會對專業支撐部門的人事權。審計委員會有效開展工作需要審計、風險內控、合規等相關部門的有力支撐，為提升對高級管理人員監督的有效性，相關部門負責人的聘任可由董事會決定，審計委員會有人選的提名權、解聘建議權以及績效考核的打分權。

3.明確審計委員會委員身份提級授予。為避免因審計委員會委員行使對其他董事監督權，導致被惡意更換，審計委員會委員應由股東會選舉和更換（目前北京市市場監督管理局已經明確要求，對于取消監事會由審計委員會承接監事會職能的企業，辦理工商變更登記時，審計委員會委員應由股東會選任），以保障審計委員會成員有效行權。對于勤勉履職兼任審計委員會委員的職工董事，應給予其保證獨立性的特別授權和權益保護。

4.明確審計委員會構成的相對獨立性。審計委員會應由外部董事組成，非高級管理人員擔任的職工董事可以進入。為保障履職成效，應積極吸納具有相關專業背景的專職外部董事以及獨立董事，避免兼職董事履職精力不足和專業性不強等問題。

（二）章制并舉，確立審計委員會法定性

1.修改公司章程，明確審計委員會職權。根據新《公司法》規定，審計委員會由公司章程自治設立，應通過公司章程明確規定，賦予審計委員會行使監事會職權，承接監事會工作事項，從而確立其法定地位。上述為體現審計委員會獨立性應授予的職權，也應充分體現在公司章程中，經股東會審議通過后生效。

2.制訂工作規則，規范審計委員會運行。審計委員會工作規則應明確議事范圍、運行機制、工作程序等，議事范圍應區分建議事項與委員會決議事項，對于決議事項應明確表決及通過原則。同時可明確委員會主任委員的責權，以發揮其作為委員會核心角色作用。工作規則經股東會審議，或股東會授權董事會審議通過后執行。

（三）機制先行，提升監督有效性

1.合理配置人員，強化專業性。審計委員會委員的專業能力直接影響委員會的監督效能。委員應當具備財務會計、金融、風險管控、審計、法律等方面專長。為了更好發揮監督作用，成員人數不宜少于3人，應結合企業實際，兼顧專業多元化配置。應加強委員履職能力培訓，不斷提高委員履職水平。

2.嚴格執行關聯回避，強化公正性。審計委員會委員與委員會審議的決議事項所涉及的企業等相關主體有關聯關系，或與審議事項直接相關的，在委員會審議該事項時，應嚴格執行關聯回避制度。

3.完善工作機制，強化履職。審計委員會應定期召開會議，一般每季度至少召開1次，每年年初向股東會報告上年工作情況。可建立審計委員會委員常態化調研機制，以便全面了解和準確掌握企業信息。建立委員考核評價機制，對于因提供有價值的意見建議為公司規避重大風險或避免投資損失等作出突出貢獻，或履職懈怠的委員，予以獎勵或懲罰，以調動委員積極性。

4.加強上級直管，強化督導。審計委員會在接受董事會、股東會領導的同時，應接受上級審計部門的指導。上級審計部門可以列席審計委員會會議，并對委員會工作進行監督和指導，委員會應根據上級審計部門要求及時匯報工作。

5.加強專業部門支撐，強化落地。應明確審計、風險內控、合規法務等部門為審計委員會專業支撐部門，接受專委會領導，可直接向專委會匯報工作。制訂工作計劃，建立定期信息報送、專委會決議事項跟蹤督辦，以及重大事項及時報告機制，將監督融入日常。

6.加強信息互通，強化協同。結合監事會改革，進一步完善企業內部監督機制，強化審計委員會與內部紀檢、巡視巡察、法律、財務、審計等口徑的協同監督，建立信息互通及工作聯動機制，提升監督效能。

（四）改組擴員，調動中小股東積極性

1.增加審計委員會人員數量。為維護中小股東權益，可適當擴大審計委員會規模，將中小股東派出的董事納入審計委員會。

2.建立觀察員制度。對于改革前有監事席位但沒有董事席位的中小股東，雖有董事席位但派出董事不具備相關專業能力未能進入審計委員會，以及高級管理人員兼任的職工董事未進入審計委員會的情況，可引入觀察員制度，參與審計委員會監督工作。中小股東委派專業人員、職代會選舉產生的職工代表（非高級管理人員），作為觀察員，可列席審計委員會會議，根據需要可參與重大事項的專項調查，并有向審計委員會提出建議的權利等。

五、結語  

國有企業監事會改革，由審計委員會承接監事會職能，是國有企業持續深化改革的一項重要任務，是中國特色現代企業治理實踐的重要里程碑。通過改革，可以進一步提升企業治理效率，增強監督效能。對于防范內部人控制，建立全過程監督體系有重要意義。但從本質上，這項改革仍無法解決絕對意義上的“自己監督自己”的問題，尤其是對董事長的監督，還需要從加強黨內監督的角度，積極探索如何在保護企業家精神的前提下，實現權力的有效制衡。

新《公司法》第一百七十七條明確規定，“國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理”。2024年9月19日，國務院國資委在中央企業推進董事會建設工作推進會中提出，建立較為科學合理的董事會運作機制，科學優化董事會功能定位，強化董事會監督作用，研究規范董事會審計與風險委員會設置、職責、運行機制等。因此，國有企業審計委員會作為企業內部監督的核心機構，如何建立一套具有中國特色且行之有效的自我監督機制，更好實現監督職能，是當前以及未來一段時期的重要命題，仍需要在實踐中不斷摸索、持續改進。

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