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制度為基市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)

全面提升資源環(huán)境要素利用效率

潘小海 張英健

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），這是我國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制優(yōu)化資源環(huán)境要素配置的重要文件，對(duì)于提高資源環(huán)境要素配置效能、促進(jìn)資源環(huán)境要素支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型具有里程碑式意義。

一、市場(chǎng)化配置是提高資源環(huán)境要素利用效率的關(guān)鍵舉措

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系。這是我國(guó)資源環(huán)境領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新，是走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展之路的必然選擇。

（一）完善要素市場(chǎng)化配置是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，生產(chǎn)要素是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最基本的資源單元，是一切商品和服務(wù)得以產(chǎn)生的前提。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)信息集中、激勵(lì)直接、反饋靈敏，是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素高效配置的重要方式。市場(chǎng)可以通過價(jià)格機(jī)制及時(shí)反映供需關(guān)系、資源稀缺程度和邊際效率，使各類生產(chǎn)要素在不同使用者之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)與優(yōu)化組合，進(jìn)而促進(jìn)全要素生產(chǎn)率持續(xù)提升。我國(guó)改革開放四十多年的經(jīng)驗(yàn)表明，完善要素市場(chǎng)化配置是建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。

（二）資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置是要素市場(chǎng)化配置改革的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論通常認(rèn)為，生產(chǎn)要素主要包括土地、勞動(dòng)、資本三大類，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要素的邊界不斷擴(kuò)展，資源環(huán)境的要素屬性也逐步凸顯。我國(guó)資源相對(duì)短缺，環(huán)境容量相對(duì)不足，人均資源占有量低于世界平均水平，特別是水資源嚴(yán)重短缺，能源資源對(duì)外依存度高，加之我國(guó)仍然處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期，未來能源資源消費(fèi)還將持續(xù)增長(zhǎng)。這客觀上要求我國(guó)千方百計(jì)提高資源環(huán)境要素利用效率，通過市場(chǎng)化配置將資源環(huán)境要素價(jià)格顯性化、成本收益內(nèi)部化，有利于在全社會(huì)樹立資源環(huán)境有價(jià)的理念，推動(dòng)節(jié)能降碳相關(guān)技術(shù)、管理、制度創(chuàng)新，帶動(dòng)和擴(kuò)大綠色投資，最終提高資源環(huán)境要素在不同部門、行業(yè)、地區(qū)間的配置效率，將有限的資源環(huán)境要素動(dòng)態(tài)配置給利用效率更高的主體，降低全社會(huì)節(jié)能降碳成本。

（三）資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置需統(tǒng)籌考慮共性與個(gè)性。我國(guó)在資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置方面已進(jìn)行十余年探索，碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)在全國(guó)或地方試點(diǎn)中取得了顯著成效，總結(jié)形成了一批行之有效的制度經(jīng)驗(yàn)。但與黨中央、國(guó)務(wù)院要求和市場(chǎng)期待相比仍有不小差距，有必要系統(tǒng)總結(jié)前期制度成果，對(duì)資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)、系統(tǒng)部署。一方面，通過統(tǒng)一設(shè)定配額分配和出讓制度、優(yōu)化交易范圍、健全交易制度等內(nèi)容，推動(dòng)既有資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)制度規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，達(dá)成將資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤子的要求；另一方面，充分尊重碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)的特殊性，并根據(jù)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變等重大政策調(diào)整相應(yīng)進(jìn)行制度優(yōu)化，確保更好服務(wù)總體的資源環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、圍繞三項(xiàng)機(jī)制，健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系

健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系，雖涉及到碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等不同的要素市場(chǎng)，但其政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵都是要建立起配額分配、交易對(duì)象、交易方式等基礎(chǔ)性制度。

（一）完善配額分配機(jī)制，著重解決“交易多少”的問題。資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的基本邏輯，是在政府設(shè)定總量管理目標(biāo)和科學(xué)初始分配配額基礎(chǔ)上，由各交易主體以實(shí)際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標(biāo)的的交易體系，初始配額的確定和分配是整個(gè)市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。《意見》明確，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)的配額分配要與資源環(huán)境目標(biāo)相銜接，如碳排放權(quán)交易與碳排放雙控制度銜接，用水權(quán)交易和相關(guān)水資源分配、調(diào)度、監(jiān)管等制度銜接，排污權(quán)與排污許可制度等銜接，讓資源環(huán)境要素交易真正體現(xiàn)資源環(huán)境要素的稀缺性和外部性。同時(shí)，健全配額分配和出讓制度，在不同主體、區(qū)域間合理分配碳排放配額、用水權(quán)、排污權(quán)，在碳排放權(quán)、排污權(quán)等領(lǐng)域探索開展初始有償分配。

（二）規(guī)范交易對(duì)象范圍，著重解決“交易什么”的問題。資源環(huán)境要素是一個(gè)概念性統(tǒng)稱，《意見》對(duì)當(dāng)前主要的四個(gè)市場(chǎng)都作了具體部署。碳排放權(quán)方面，穩(wěn)步擴(kuò)大全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，擴(kuò)展交易主體，豐富交易品種、交易方式，完善全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，加強(qiáng)綠證與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的銜接。用能權(quán)方面，加強(qiáng)用能權(quán)與碳排放權(quán)銜接協(xié)調(diào)，結(jié)合全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展情況，推動(dòng)各相關(guān)地區(qū)用能權(quán)交易試點(diǎn)有序退出。用水權(quán)方面，積極探索和規(guī)范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級(jí)行政區(qū)域開展用水權(quán)交易，支持工業(yè)企業(yè)、灌區(qū)通過節(jié)水改造的結(jié)余水量參與用水權(quán)市場(chǎng)交易，因地制宜推進(jìn)再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常規(guī)水交易。排污權(quán)方面，以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唤⒔∪盼蹤?quán)有償使用和交易制度，擴(kuò)展交易主體、豐富交易品種和方式，深化長(zhǎng)三角區(qū)域一體化排污權(quán)交易，探索在同一流域內(nèi)跨省級(jí)行政區(qū)域開展排污權(quán)交易。

（三）健全交易制度體系，著重解決“如何交易”的問題。健全完善的交易制度體系，是保障市場(chǎng)活力的根基。《意見》在統(tǒng)籌前期資源環(huán)境要素市場(chǎng)化交易制度實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出了一系列完善交易制度的要求。逐步將碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素交易有序納入公共資源交易平臺(tái)體系，與其他要素共同組成統(tǒng)一高效的要素市場(chǎng)。加強(qiáng)交易規(guī)則建設(shè)，健全資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度，完善數(shù)據(jù)歸集、產(chǎn)品交易、信息發(fā)布、監(jiān)督管理等方面規(guī)則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。建立健全儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度，通過預(yù)留初始配額、收回失效配額、回購(gòu)結(jié)余配額等方式，形成多層級(jí)、多品類的資源環(huán)境要素儲(chǔ)備市場(chǎng)。堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，分類健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機(jī)制，真正反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，促進(jìn)資源合理配置。強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境要素交易機(jī)構(gòu)、交易主體和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境。

三、以市場(chǎng)化要求補(bǔ)齊基礎(chǔ)能力建設(shè)短板

資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)是高信息敏感、高規(guī)則依賴的制度性市場(chǎng)，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅依賴于制度設(shè)計(jì)的完備性，更有賴于基礎(chǔ)能力體系的系統(tǒng)支撐。核算統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性、交易平臺(tái)的規(guī)范性、信息披露的透明性、監(jiān)管機(jī)制的可執(zhí)行性，是市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮資源配置作用的先決條件。《意見》在基礎(chǔ)能力建設(shè)方面也針對(duì)前期政策探索中的重點(diǎn)難點(diǎn)作了系統(tǒng)部署。

一是完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一、清晰、可操作的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，是資源環(huán)境要素實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、可計(jì)量、可交易的基礎(chǔ)。加強(qiáng)資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)法治建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域立法，修訂完善水法、節(jié)約能源法、排污許可條例等法律法規(guī)，科學(xué)制修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)。

二是強(qiáng)化監(jiān)測(cè)核算能力。高質(zhì)量、高透明度的資源環(huán)境數(shù)據(jù)是市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)與資源配置功能的關(guān)鍵。加強(qiáng)碳排放、用水、污染物排放的監(jiān)測(cè)核算能力建設(shè)，深入推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)碳排放監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，強(qiáng)化取用水監(jiān)測(cè)計(jì)量，加快建設(shè)排污監(jiān)測(cè)體系，著力提高交易數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和有效性。

三是健全金融支持體系。金融工具的介入不僅有助于擴(kuò)大資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)的流動(dòng)性，也有利于釋放綠色發(fā)展的制度性紅利。積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)參與資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與資源環(huán)境要素相關(guān)的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)相關(guān)擔(dān)保業(yè)務(wù)統(tǒng)一登記公示。

四是提升市場(chǎng)服務(wù)水平。專業(yè)中介服務(wù)體系的完善，是提升市場(chǎng)運(yùn)行效率與公信力的重要推動(dòng)力，是確保市場(chǎng)活力不可或缺的重要力量。培育發(fā)展第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高資源環(huán)境要素核算核查、估值、咨詢、培訓(xùn)等綜合性服務(wù)水平，相關(guān)交易平臺(tái)也可根據(jù)實(shí)際需要與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等開展合作，提供確權(quán)、流轉(zhuǎn)、評(píng)估等服務(wù)。

注：原文載自國(guó)家發(fā)展改革委微信客戶端。