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PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)機(jī)制研究

王鵬耀 馬斌 王瑋

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式自推廣以來，在交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保及水利建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵤┝舜罅宽?xiàng)目，有效改善了公共服務(wù)供給，推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面發(fā)揮了重要作用。為規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)），明確要求采用資本金注入方式支持的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，須依據(jù)《政府投資條例》履行審批程序，強(qiáng)化成本管控和竣工驗(yàn)收。

PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)作為驗(yàn)收決算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建設(shè)期終結(jié)的重要標(biāo)志。為確保總投資確認(rèn)的準(zhǔn)確性和公正性，本文首先分析了PPP模式的特點(diǎn)及其發(fā)展現(xiàn)狀，闡述了項(xiàng)目總投資的構(gòu)成要素和確認(rèn)環(huán)節(jié)，探討了總投資的確認(rèn)方式。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)建立PPP項(xiàng)目總投資動(dòng)態(tài)確認(rèn)機(jī)制，提升分析確認(rèn)報(bào)告質(zhì)量，完善專業(yè)審核和財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)制，引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，確保總投資確認(rèn)的公正透明，從而合理確定項(xiàng)目總投資。

關(guān)鍵詞：PPP；總投資；審計(jì)；確認(rèn)

PPP模式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的投資與建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用[1]。PPP項(xiàng)目總投資作為項(xiàng)目投資控制的總目標(biāo)，是參與各方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)防范的一項(xiàng)重要參考指標(biāo)。

總投資的確認(rèn)不僅是確保項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)，也是政府據(jù)以支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或可行性缺口補(bǔ)貼費(fèi)用的關(guān)鍵依據(jù)。總投資確認(rèn)前首先需要根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確其構(gòu)成，并制定合理的確認(rèn)流程，審核各項(xiàng)費(fèi)用的合理性和合規(guī)性、評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)際情況和市場(chǎng)環(huán)境、與政府和社會(huì)資本溝通協(xié)商，確保總投資確認(rèn)符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定且滿足各方利益訴求。同時(shí)，政府方需建立完善的總投資確認(rèn)機(jī)制，完善相關(guān)制度，確保總投資額確認(rèn)遵循公平、公正、公開原則，有章可循、有據(jù)可查。

PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)是PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)。明確投資的構(gòu)成、制定合理的確認(rèn)流程、建立完善的確認(rèn)機(jī)制，可以保障PPP項(xiàng)目的陽(yáng)光有序運(yùn)行以及各方利益的合理分配。

一、PPP模式概述

（一） PPP模式的特點(diǎn)

PPP是一種基于投融資層面、工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理層面的復(fù)合模式，旨在提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，同時(shí)降低政府的財(cái)政壓力。PPP模式的顯著特點(diǎn)是政府方和社會(huì)資本方的深度合作關(guān)系，即政府通過將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，通過簽署合同或協(xié)議的方式進(jìn)行深度合作[2]。這種深度合作體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是合作關(guān)系，雙方不再是管理與被管理關(guān)系，而是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系；二是參與程度，PPP模式更注重政府與社會(huì)資本間的全過程合作，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)過程參與更深，同時(shí)企業(yè)也對(duì)項(xiàng)目前期、立項(xiàng)等階段參與更深，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。雙方在開展PPP項(xiàng)目相關(guān)工作期間應(yīng)把握幾個(gè)原則，具體如下圖所示。

圖1 PPP項(xiàng)目工作開展原則

政府方和社會(huì)資本方基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定追求各自利益，遵循上述原則開展工作。在此基礎(chǔ)上，雙方應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資回報(bào)方式、調(diào)價(jià)方式及財(cái)政補(bǔ)貼等事項(xiàng)，建立良好的溝通和合作機(jī)制，通過協(xié)商和談判來解決問題，達(dá)成共識(shí)，既要保障項(xiàng)目的公共利益和社會(huì)效益，又不能損失社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)利益和投資回報(bào)。

（二）PPP模式的發(fā)展

國(guó)內(nèi)對(duì)PPP模式的探索始于20世紀(jì)80年代。1984年，深圳沙角B電廠項(xiàng)目作為首個(gè)BOT模式試點(diǎn)項(xiàng)目在深圳落地，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)PPP實(shí)踐的開端。1994年后，PPP模式進(jìn)入試點(diǎn)發(fā)展階段，BOT試點(diǎn)項(xiàng)目逐步獲得國(guó)家計(jì)委核準(zhǔn)。2003年，PPP模式進(jìn)入初步發(fā)展階段，隨著《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部126號(hào)令）的出臺(tái)，特許經(jīng)營(yíng)概念被正式引入，并在市政公共領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，隨后逐步推廣至高速公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，為后續(xù)PPP模式的深化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)），我國(guó)PPP行業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域相繼引入PPP模式[3]。 2017年，財(cái)政部密集出臺(tái)系列政策文件，包括《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），全面啟動(dòng)PPP項(xiàng)目清理整頓工作，國(guó)內(nèi)PPP正式進(jìn)入規(guī)范發(fā)展新階段。2022年，財(cái)政部進(jìn)一步強(qiáng)化政策導(dǎo)向，明確提出堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，嚴(yán)格把控新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)PPP模式向規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行方向邁進(jìn)。

近年來，PPP模式在提升公共服務(wù)供給效率、撬動(dòng)社會(huì)資本參與方面發(fā)揮了積極作用，但實(shí)踐中也暴露出一些亟待解決的問題。2023年2月，全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了PPP項(xiàng)目的清理核查工作。同年11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）。該文件明確提出了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”），為深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力提供了重要指引。新機(jī)制以“聚焦核心領(lǐng)域、強(qiáng)化民企參與、嚴(yán)格審核監(jiān)督、實(shí)施分類管理、硬化預(yù)算約束”為核心要義，通過優(yōu)化資源配置、提升運(yùn)營(yíng)效率和投資質(zhì)量，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)范和總投資確認(rèn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)PPP模式進(jìn)入更加規(guī)范、可持續(xù)的發(fā)展新階段。2025年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)）。意見指出，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉的時(shí)代背景下，要重點(diǎn)做好以下工作：一是加力支持 PPP 存量項(xiàng)目順暢建設(shè)、高效運(yùn)營(yíng)，盤活存量資源，以存量帶動(dòng)增量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力；二是堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)、分類施策、降本增效和強(qiáng)化保障等原則；三是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要做好項(xiàng)目管理，規(guī)范開展竣工驗(yàn)收，結(jié)合竣工驗(yàn)收或資產(chǎn)驗(yàn)收，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)監(jiān)督管理。

隨著我國(guó)PPP項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)文針對(duì)存量項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期暴露的問題，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目總投資確認(rèn)工作的重要性。文件提出通過強(qiáng)化竣工驗(yàn)收決算約束、嚴(yán)格預(yù)算績(jī)效管理、鼓勵(lì)降本增效等多管齊下的措施，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)流程，提升透明度，并注重全生命周期的成本效益分析。國(guó)內(nèi)PPP模式發(fā)展歷程如下圖所示。

圖2 國(guó)內(nèi)PPP模式發(fā)展歷程

（三） PPP模式的現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目在宏觀層面有財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)的相關(guān)文件作支撐，方向比較明確。但在實(shí)際操作層面，由于發(fā)展階段不同，加之不同領(lǐng)域、不同類型的PPP項(xiàng)目合同約定的內(nèi)容也不夠統(tǒng)一，可供借鑒的項(xiàng)目較少，需要各方在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充、完善和修改，以更好地適應(yīng)不同的情況和需求。尤其是對(duì)采用特許經(jīng)營(yíng)形式，通過使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資回報(bào)的市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)保水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，需要建立良好的溝通合作以及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，在產(chǎn)生分歧時(shí)積極協(xié)商，并在協(xié)商一致的條件下簽訂補(bǔ)充協(xié)議以解決問題。

PPP模式的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，協(xié)助政府提升公共服務(wù)質(zhì)量，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)情況預(yù)估不準(zhǔn)確、項(xiàng)目收費(fèi)指標(biāo)考慮不足等原因，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)不斷增加。為嚴(yán)控地方政府新增隱性債，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，115號(hào)文新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式，合理把握交通、物流園區(qū)、市政、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、社會(huì)公共服務(wù)及新型基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵(lì)并優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，確保項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。84號(hào)文標(biāo)志著中國(guó)PPP模式從“增量擴(kuò)張”全面轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”和“精細(xì)化管理”的高質(zhì)量發(fā)展階段，它直面存量項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后暴露出的各種問題，旨在通過系統(tǒng)性的管理措施（分類處置、重新確認(rèn)總投資、化解存量項(xiàng)目的歷史包袱和潛在風(fēng)險(xiǎn)）實(shí)現(xiàn)解決PPP項(xiàng)目歷史遺留問題，通過強(qiáng)化硬約束（概算為上限，合同約定、驗(yàn)收和資產(chǎn)為準(zhǔn)繩），建立總投資的剛性約束機(jī)制，確保其真實(shí)性。

二、PPP項(xiàng)目總投資的含義及構(gòu)成

（一）PPP項(xiàng)目總投資的含義

項(xiàng)目總投資一般指在某一時(shí)間段內(nèi)一次預(yù)算的一次性投入或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~，PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)自項(xiàng)目開啟實(shí)質(zhì)性立項(xiàng)籌備時(shí)計(jì)算至項(xiàng)目試運(yùn)營(yíng)結(jié)束為止。PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)是一項(xiàng)持續(xù)更新、不斷修正的工作，隨著項(xiàng)目的進(jìn)展動(dòng)態(tài)變化，直至項(xiàng)目建設(shè)工作完全結(jié)束。目前，在實(shí)際操作過程中，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告及“兩評(píng)一案”獲批后才進(jìn)入采購(gòu)階段，因此，在可研及“兩評(píng)一案”階段，項(xiàng)目總投資以可研投資估算為準(zhǔn)，但由于PPP項(xiàng)目（以城市軌道交通項(xiàng)目為例）投資體量大、復(fù)雜性強(qiáng)，這一階段項(xiàng)目總投資的精確性往往欠佳；初步設(shè)計(jì)階段以可研估算為控制線編制初設(shè)概算；后續(xù)社會(huì)投資招標(biāo)階段，政府方以批復(fù)的初設(shè)概算作為項(xiàng)目總投資的控制線完成社會(huì)資本招標(biāo)；社會(huì)資本確定后，雙方以批復(fù)的初設(shè)概算或社會(huì)資本的投標(biāo)報(bào)價(jià)為準(zhǔn)，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議體系中約定項(xiàng)目初始總投資、追加投資以及最終總投資的確認(rèn)事宜；最終，項(xiàng)目建設(shè)完成后，以竣工決算等材料為依據(jù)完成項(xiàng)目總投資的確認(rèn)。

（二）PPP項(xiàng)目總投資的構(gòu)成

PPP項(xiàng)目總投資一般包括建設(shè)總投資、建設(shè)期利息和流動(dòng)資金[4]。其中，建設(shè)總投資包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)用，直接影響到對(duì)整個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模的確定，同時(shí)也會(huì)對(duì)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)效益產(chǎn)生作用；建設(shè)期利息通常與項(xiàng)目的投資規(guī)模及建設(shè)周期密切相關(guān)，確定建設(shè)期利息時(shí)需要考慮項(xiàng)目建設(shè)周期、融資渠道、利率水平等多項(xiàng)因素；流動(dòng)資金是用于支付項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資金，確定流動(dòng)資金規(guī)模需考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)及服務(wù)對(duì)象等因素。PPP項(xiàng)目總投資構(gòu)成如下圖所示。

圖3 PPP項(xiàng)目總投資構(gòu)成

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由于各種不確定性因素的影響，投資規(guī)模可能會(huì)出現(xiàn)變化。此外，由于PPP項(xiàng)目“個(gè)性化”較強(qiáng)，合同約定的內(nèi)容不統(tǒng)一，不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目的PPP總投資規(guī)模沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可以衡量。如，某城市軌道交通PPP項(xiàng)目最終總投資由施工總承包費(fèi)、設(shè)備及工器具購(gòu)置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)及專項(xiàng)費(fèi)構(gòu)成，在項(xiàng)目建設(shè)完成后，由政府方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）指定的審核機(jī)構(gòu)對(duì)總投資金額進(jìn)行審核確認(rèn)，并結(jié)合中標(biāo)社會(huì)資本投標(biāo)文件及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議相關(guān)條款確認(rèn)最終項(xiàng)目公司投資額。

總投資額與項(xiàng)目類型、項(xiàng)目規(guī)模、政策背景等密切相關(guān)，以城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，一般來說，城市軌道交通PPP項(xiàng)目總投資與線路規(guī)模呈正相關(guān)，但由于不同地區(qū)、不同線路實(shí)際情況存在差異，并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可以衡量?jī)烧咧g的關(guān)系。圖4為國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通PPP項(xiàng)目總投資與線路全長(zhǎng)的關(guān)系。

圖4 國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通PPP項(xiàng)目總投資與線路全長(zhǎng)對(duì)應(yīng)關(guān)系示意圖

三、PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)的要點(diǎn)

（一）總投資確認(rèn)的重要性

PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府需要根據(jù)不同類型的項(xiàng)目予以一定額度的財(cái)政補(bǔ)貼，而項(xiàng)目總投資是確定政府補(bǔ)貼最為重要的依據(jù)。新機(jī)制出臺(tái)前，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分缺口補(bǔ)貼責(zé)任，通過現(xiàn)金補(bǔ)貼或配套資源等方式對(duì)社會(huì)資本方給予補(bǔ)助，以覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)任何補(bǔ)貼支出責(zé)任。

政府運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼與項(xiàng)目總投資密切相關(guān)，一般以確認(rèn)后的項(xiàng)目總投資為基準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。項(xiàng)目總投資指在PPP項(xiàng)目建設(shè)、初期運(yùn)營(yíng)過程中，對(duì)項(xiàng)目一次或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~的認(rèn)定值。在項(xiàng)目建設(shè)完成后，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)內(nèi)容及項(xiàng)目執(zhí)行中雙方的風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的項(xiàng)目投資完成情況等進(jìn)行合理認(rèn)定。

以城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建設(shè)投資大、運(yùn)營(yíng)成本高，且票價(jià)由政府管制，僅靠運(yùn)營(yíng)收入很難覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，絕大部分城市軌道交通PPP項(xiàng)目都設(shè)置了運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。常見的補(bǔ)貼模式主要有協(xié)議（影子）票價(jià)模型、車公里補(bǔ)貼模型、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）文件補(bǔ)貼模型以及等額年金模型等[5]，詳見表1。

表1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目常見的補(bǔ)貼模式

協(xié)議票價(jià)模型以客流量為計(jì)量基礎(chǔ)，根據(jù)財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值模擬出一個(gè)“影子票價(jià)”來計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，“影子票價(jià)”綜合了項(xiàng)目建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本、客流量和社會(huì)資本投資回報(bào)率等指標(biāo)；車公里補(bǔ)貼模型以列車運(yùn)營(yíng)里程為基礎(chǔ)指標(biāo)，將項(xiàng)目建設(shè)投資根據(jù)社會(huì)資本投標(biāo)財(cái)務(wù)模型折算到約定車公里服務(wù)價(jià)格指標(biāo)中，按照“以成本定補(bǔ)貼”的思路計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；財(cái)政部21號(hào)文補(bǔ)貼模型將建設(shè)總投資及其收益平攤到補(bǔ)貼周期；等額年金模型將建設(shè)投資按照等額系列資金回收系數(shù)折算為等額年金納入補(bǔ)貼。可以看出，無論何種補(bǔ)貼模式，補(bǔ)貼額度都與項(xiàng)目建設(shè)投資掛鉤，由此可見，總投資的確認(rèn)對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。

（二）總投資確認(rèn)的基本原則

1.符合建設(shè)投資控制要求

《政府投資條例》第十二條規(guī)定，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)控制初步設(shè)計(jì)概算不超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算，施工圖預(yù)算不超過經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算，同樣，最終確認(rèn)的建設(shè)投資也不應(yīng)超過經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算。

2.遵循特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定

一般PPP項(xiàng)目合同都會(huì)約定項(xiàng)目建設(shè)總投資的認(rèn)定方式，包括建設(shè)總投資組成、計(jì)價(jià)規(guī)則以及變更認(rèn)定等。總投資確認(rèn)工作應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定及其附件的約定的框架內(nèi)有序開展，遇到分歧事項(xiàng)，雙方也應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定內(nèi)容的基礎(chǔ)上協(xié)商解決。

3.與審計(jì)、財(cái)政等部門的過程管理意見一致

PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)過程中，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施過程中審計(jì)、財(cái)政等政府主管部門就建設(shè)投資的過程管控意見相一致，確保未來項(xiàng)目在監(jiān)管期的政策一致性。在審計(jì)意見與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先遵循特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，將審計(jì)意見作為“合規(guī)性補(bǔ)充依據(jù)”；若審計(jì)意見要求與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定差異性較大時(shí)，應(yīng)將相關(guān)差異提交項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)商討解決。

4.符合國(guó)家最新PPP項(xiàng)目管理規(guī)定

115號(hào)文和84號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目提出了更為精細(xì)化的管理要求，兩個(gè)文件從范圍聚焦與風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)算硬約束與支出責(zé)任、資產(chǎn)監(jiān)管與績(jī)效付費(fèi)、嚴(yán)格審核與陽(yáng)光運(yùn)行、分類管理與存量處理等核心內(nèi)容出發(fā)，進(jìn)一步對(duì)于PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)的意義、做法給出更為明確的要求。因此，在國(guó)內(nèi)70%PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的大背景下，總投資確認(rèn)需要符合國(guó)家最新PPP相關(guān)管理規(guī)定。

（三）總投資實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

如前文所述，PPP項(xiàng)目總投資是一個(gè)較為新穎的概念，和項(xiàng)目不同階段的控制指標(biāo)有關(guān)，如項(xiàng)目可行性研究階段的投資估算，初步設(shè)計(jì)階段的初設(shè)概算，施工圖設(shè)計(jì)階段的施工圖預(yù)算，在竣工驗(yàn)收階段對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目竣工決算[6]。但作為一個(gè)新生概念和不同于以往的項(xiàng)目投資指標(biāo)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中，站在總投資視角需要重點(diǎn)把握以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

1.前期控制環(huán)節(jié)

（1）投資估算

可研階段的投資估算是建設(shè)項(xiàng)目投資控制的基本依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目總投資起到制約作用，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定若后續(xù)投資變動(dòng)超過規(guī)定幅度，可研需要重新修訂和報(bào)批。目前大部分PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段所用的建設(shè)總投資為經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算，投資估算是物有所值定量評(píng)價(jià)和財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目建設(shè)總投資控制的上限。

（2）特許經(jīng)營(yíng)方案編制和確定

新機(jī)制出臺(tái)前，PPP項(xiàng)目對(duì)于總投資確認(rèn)和約束機(jī)制不統(tǒng)一，呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。新機(jī)制出臺(tái)后，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)）要求，在特許經(jīng)營(yíng)方案編制階段需要說明項(xiàng)目建設(shè)期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例；在項(xiàng)目可行性分析中需要估算擬建項(xiàng)目從籌建、施工至投產(chǎn)所需的全部建設(shè)投資，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)和預(yù)備費(fèi)等。因此，特許經(jīng)營(yíng)方案對(duì)總投資的確認(rèn)有直接影響。

2.中期監(jiān)管環(huán)節(jié)

（1）資金使用監(jiān)管

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府需要嚴(yán)格監(jiān)督社會(huì)資本方的資金使用情況，確保資金按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定投入項(xiàng)目中。一方面，政府需要建立健全的監(jiān)管機(jī)制，定期對(duì)社會(huì)資本方的資金使用情況進(jìn)行審計(jì)和檢查；另一方面，政府還需要與社會(huì)資本方建立有效的溝通渠道，確保雙方信息對(duì)稱。實(shí)際資金的使用情況是最為直接的投資依據(jù)。

（2）合同履行情況監(jiān)控

政府需要密切關(guān)注社會(huì)資本方在合同履行過程中的表現(xiàn)，包括建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目變更等，以判斷其是否按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求進(jìn)行投資建設(shè)。政府應(yīng)有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資代表及項(xiàng)目公司應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況，建立總投資動(dòng)態(tài)確認(rèn)機(jī)制。不同階段的管理主體應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度在初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)、特許經(jīng)營(yíng)（PPP）項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目招標(biāo)方案及招標(biāo)控制價(jià)審核、項(xiàng)目一類費(fèi)用項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)束、涉及變更事項(xiàng)及二類費(fèi)用使用等階段，建立動(dòng)態(tài)投資管理臺(tái)賬，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

（3）風(fēng)險(xiǎn)控制

對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，政府方需要牽頭建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和識(shí)別，并持續(xù)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)情況，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（4）審計(jì)部門的過程監(jiān)督

審計(jì)法及其實(shí)施條例規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和年度結(jié)算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工結(jié)算等情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。PPP項(xiàng)目投資主體主要是或完全是社會(huì)資本，除了政府有支付責(zé)任的資金來源是政府以外，其他并不屬于審計(jì)的法定范圍。對(duì)于有支付責(zé)任的PPP項(xiàng)目，可依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕12號(hào)）中規(guī)定的“審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目以及政府和社會(huì)資本合作等建設(shè)的其他公共工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督”以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定的“縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)”進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

3.后期調(diào)整環(huán)節(jié)

（1）投資變更事項(xiàng)

由于總投資確認(rèn)在項(xiàng)目建設(shè)的后期完成，項(xiàng)目實(shí)施過程中的變更事項(xiàng)，通常在項(xiàng)目后期進(jìn)行調(diào)整確認(rèn)，因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，各方應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，切實(shí)做好項(xiàng)目變更必要性論證，完善項(xiàng)目投資變更材料。PPP項(xiàng)目的投資控制應(yīng)以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為直接依據(jù)，以招標(biāo)控制價(jià)和社會(huì)投資人應(yīng)標(biāo)價(jià)為間接依據(jù)，以項(xiàng)目具體實(shí)施過程中雙方達(dá)成的變更意向或變更同意材料為事實(shí)依據(jù)，進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資變更事項(xiàng)的認(rèn)定，最終以雙方共同簽認(rèn)的文件作為變更最終材料。

（2）投資“超標(biāo)”

PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，各方應(yīng)基于合同約定進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，確認(rèn)建設(shè)總投資原則上不應(yīng)超過經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算和PPP投標(biāo)額度，但在實(shí)際情況中，不少項(xiàng)目存在變更后總投資“超標(biāo)”的情況，且超標(biāo)項(xiàng)目往往在項(xiàng)目實(shí)施過程中沒有履行變更手續(xù)或得到各方認(rèn)可。在這種爭(zhēng)議背景下的投資“超標(biāo)”，建議由第三方出具中立意見，并提出針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)的處理方案，避免項(xiàng)目投資鏈斷層，導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常推進(jìn)。若項(xiàng)目具有強(qiáng)有力的仲裁委員會(huì)或協(xié)調(diào)委員會(huì)，也可提交委員會(huì)協(xié)議處理方案。

四、PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)的方式

（一）PPP模式下總投資確認(rèn)方式的實(shí)踐背景

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，政府方全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等事項(xiàng)，以行政審計(jì)或財(cái)政評(píng)審的方式完成總投資確認(rèn)。而在PPP項(xiàng)目中，有了社會(huì)資本的參與，政府方不能直接以財(cái)政評(píng)審結(jié)果為依據(jù)完成項(xiàng)目總投資確認(rèn)，只有在雙方協(xié)商一致的前提下，且財(cái)政評(píng)審機(jī)制與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的總投資確認(rèn)機(jī)制一致，才可以將財(cái)政評(píng)審結(jié)果作為總投資確認(rèn)依據(jù)；實(shí)踐中另一種常見的總投資確認(rèn)方式是第三方審核，第三方審核所采取的技術(shù)路線與工程竣工結(jié)算基本一致，但由于審核主體的相對(duì)獨(dú)立性，第三方審核與其他方式相比具有更加公平、獨(dú)立、客觀的優(yōu)勢(shì)。

（二）PPP模式下總投資確認(rèn)方式

PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)需要重點(diǎn)把握上述關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在具體確認(rèn)方式上，主要有以財(cái)政評(píng)審的結(jié)果為準(zhǔn)和以政府和社會(huì)資本共同認(rèn)可的第三方咨詢機(jī)構(gòu)出具的結(jié)果數(shù)額為準(zhǔn)，或采取上述兩種方式結(jié)合確定的方式。

1.財(cái)政評(píng)審的結(jié)果

《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)評(píng)審意見的批復(fù)和處理決定，作為調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、掌握項(xiàng)目建設(shè)資金撥付進(jìn)度、辦理工程價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算等事項(xiàng)的依據(jù)之一[7]。即財(cái)政部門對(duì)評(píng)審意見的批復(fù)和處理決定，是項(xiàng)目總投資確認(rèn)的依據(jù)之一。需要注意的是，上述規(guī)定并非強(qiáng)制性要求，政府要求在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中以財(cái)政評(píng)審結(jié)果為準(zhǔn)是不具有法律效力的，但如果政府和社會(huì)資本在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定了以財(cái)政評(píng)審作為總投資確認(rèn)的依據(jù)，則可以將財(cái)政評(píng)審結(jié)果作為總投資確認(rèn)的依據(jù)。

財(cái)政評(píng)審方式包括項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算的評(píng)價(jià)與審查、對(duì)財(cái)政性資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)核查及追蹤問效以及其他方式。具體評(píng)審由財(cái)政部門委托財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)施，并與建設(shè)單位溝通形成評(píng)審意見，建設(shè)單位對(duì)評(píng)審意見形成書面反饋，再由評(píng)審機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門報(bào)送評(píng)審報(bào)告，財(cái)政部門審核批復(fù)評(píng)審機(jī)構(gòu)報(bào)送的評(píng)審報(bào)告，并會(huì)同有關(guān)部門對(duì)評(píng)審意見作出處理決定，建設(shè)單位以財(cái)政部門的批復(fù)文件及處理決定為依據(jù)，完成項(xiàng)目總投資的確認(rèn)。

2.第三方咨詢機(jī)構(gòu)出具的結(jié)果

財(cái)政部門在進(jìn)行財(cái)政評(píng)審時(shí)，更注重如何緩解財(cái)政壓力和保證項(xiàng)目的公益性，這可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目總投資額偏低，而采用建設(shè)單位（項(xiàng)目公司）審核的方式容易造成項(xiàng)目總投資偏高，因此，有必要采取引入專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目總投資的確認(rèn)工作（如城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)由具有城市軌道交通項(xiàng)目投融資、建設(shè)和軌道交通PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的第三方實(shí)施完成）。

建設(shè)單位或政府方與建設(shè)單位共同委托（較為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目建議由雙方聯(lián)合委托）具備相應(yīng)資質(zhì)的、符合項(xiàng)目特點(diǎn)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，從專業(yè)、獨(dú)立、審慎的角度出發(fā)，全面審核建設(shè)單位提交的項(xiàng)目資料，基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)目總投資確認(rèn)機(jī)制，給出審核意見，合理確定項(xiàng)目總投資。承擔(dān)審核工作的咨詢機(jī)構(gòu)按照工程咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)定，遵循審核工作的基本原則，根據(jù)合同要求，獨(dú)立自主認(rèn)真負(fù)責(zé)地開展后評(píng)價(jià)工作，并承擔(dān)國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密相應(yīng)的保密責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)如實(shí)提供審核所需要的數(shù)據(jù)和資料，并配合組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。

3.采取第三方咨詢機(jī)構(gòu)與財(cái)政評(píng)審結(jié)果相結(jié)合的方式

建設(shè)單位或建設(shè)單位和政府雙方委托具備相應(yīng)資質(zhì)的、符合項(xiàng)目特點(diǎn)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)目總投資確認(rèn)機(jī)制，出具PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其出具的總投資確認(rèn)評(píng)估報(bào)告與政府出具的財(cái)政評(píng)審結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，并出具對(duì)比分析報(bào)告；提出兩者報(bào)告之間的差異，并提出解決意見及方案，最終由政府方與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）協(xié)商確定項(xiàng)目總投資。

這種兩種方式相結(jié)合確定總投資的方式，一方面以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定為直接依據(jù)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的客觀性，充分發(fā)揮社會(huì)資本的獨(dú)立性；另一方面可以結(jié)合政府主管部門的客觀管理狀態(tài)及結(jié)果，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)、合規(guī)化實(shí)施。借助獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，解決特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定與項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施和政府過程監(jiān)管之間的結(jié)果差異和不同認(rèn)知，更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展，規(guī)避財(cái)政評(píng)審的非強(qiáng)制性風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目總投資的確認(rèn)是PPP項(xiàng)目生命過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要各方共同努力，確保總投資確認(rèn)的準(zhǔn)確性和公正性。各方需要在明確PPP項(xiàng)目特點(diǎn)、總投資構(gòu)成、原則、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及確認(rèn)方式的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估，形成PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)實(shí)施方案。

在總投資確認(rèn)過程中，需要進(jìn)行嚴(yán)格的過程評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估和審核，以確保項(xiàng)目按照預(yù)期的計(jì)劃和目標(biāo)進(jìn)行。遇到分歧事項(xiàng)，各方需通過協(xié)商、調(diào)解等方式積極解決，就項(xiàng)目的進(jìn)展情況、存在的問題和解決方案盡快達(dá)成共識(shí)，并出具各方都認(rèn)可的總投資確認(rèn)文件，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。

PPP項(xiàng)目總投資確認(rèn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需要建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)確認(rèn)機(jī)制。在項(xiàng)目的立項(xiàng)籌備階段，加強(qiáng)前期可研工作，嚴(yán)格執(zhí)行決策論證程序，提高可研報(bào)告的質(zhì)量和投資估算精度，促進(jìn)投資估算發(fā)揮應(yīng)有約束作用；在項(xiàng)目實(shí)施階段，建立完善的審計(jì)機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目投資確認(rèn)能公正、透明地進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)避免過度依賴政府財(cái)政評(píng)審作為投資確認(rèn)的唯一依據(jù)，而應(yīng)更多地引入第三方服務(wù)，以提高評(píng)估結(jié)果的公信力。

結(jié)合國(guó)家對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)（PPP）項(xiàng)目管理規(guī)定，在實(shí)施新的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)，需要考慮結(jié)合2023年P(guān)PP項(xiàng)目清理核查要求、115號(hào)文“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”以及84號(hào)文“嚴(yán)格執(zhí)行投資管理程序”的政策導(dǎo)向，科學(xué)論證項(xiàng)目總投資規(guī)模，重點(diǎn)研究政府支出責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目合規(guī)性與可持續(xù)性。

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