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推進寧波市全過程工程咨詢發展

的思考與建議

薛會 許相敏 顏俊

2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，要求完善工程建設管理模式，發展全過程工程咨詢。2019年3月，國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號。以下簡稱《指導意見》），明確了全過程咨詢服務的范圍和內容，并強調政府投資項目要優先開展綜合性咨詢。隨后，多個省市的有關部門相繼發布了推進全過程工程咨詢試點的政策文件。浙江省寧波市為積極推進全過程工程咨詢試點工作，先后發布了《寧波市全過程工程咨詢試點工作實施方案》《寧波市關于推進全過程工程咨詢服務發展的實施意見》等政策文件，培育了寧波高專等一批全過程工程咨詢代表型企業，試點建設工作取得了良好成效，得到了住建部等有關部門的高度肯定。在世界銀行寧波可持續城鎮化項目支持下，筆者對寧波的全過程工程咨詢現狀進行調研分析，并有針對性地提出了吸收世行先進理念推進寧波市全過程工程咨詢發展的若干建議。

一、寧波市全過程工程咨詢發展面臨的問題

（一）全過程不全，投資決策階段缺位

根據《必須招標的工程項目規定》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第16號），必須招標的工程項目，其勘察、設計、監理等達到標準以上的必須招標。由于基本建設程序的要求，在實踐過程中，項目前期無法通過招投標確定全過程工程咨詢單位，全過程工程咨詢單位較難在項目前期介入。從目前情況來看，寧波市全過程工程咨詢主要集中在項目實施階段，全過程工程咨詢單位較少參與項目投資決策階段，在項目中介入較晚，難以有效對項目進行真正的全過程管控和優化。

（二）全過程不實，簡單疊加統籌不足

不少咨詢項目只是將項目管理、工程監理、造價咨詢等進行簡單疊加，全面融合和統籌能力需要提升。有“全過程”之名而行“碎片化”之實，背離了“全過程”的初衷，難以發揮全過程工程咨詢的作用。咨詢企業能力參差不齊，各類咨詢企業亟需向提供全過程工程咨詢服務轉型升級。

（三）授權不充分，咨詢單位處境尷尬

咨詢單位不少業主單位對全過程工程咨詢的理解不深入，理念還停留在傳統模式，對全過程工程咨詢單位授權不充分。建設單位與全過程工程咨詢單位在項目管理部分功能存在重合，尚未較好理清權責分工，對咨詢單位授權不充分。在實際工作過程中，咨詢單位與業主工作分工、權限不明確，難以充分發揮綜合管理的優勢。在實操過程中由理想狀態下的“統籌策劃決策參與者”淪落為“執行者”，偏離了全過程工程咨詢的初衷。在項目實施階段，往往存在施工方與業主繞開全過程工程咨詢單位直接對接的情況，咨詢單位面臨尷尬境地。

（四）代建單位多，全咨發展面臨困惑

在我國建設發展的歷程中，代建制具備重要的意義，政府投資人選擇具有較高管理水平的代建單位承擔政府投資項目的建設管理，既落實了政府投資人對項目監管的深度和力度,提高了政府投資項目的管理水平,又能使政府的項目管理朝著市場化的方向轉變,規范了政府自身投資行為。寧波市在《關于進一步加強市本級政府投資項目管理的若干意見》(甬政發〔2001〕155號)，明確規定政府投資項目實行代建制。經過20余年的發展，寧波形成了一批規模較大、能力較強、具備政府投資項目代建資格的單位，對政府投資項目的代建管理取得了較好的成果。然而，在代建單位開展項目管理的背景下，缺乏了項目管理職能的全過程工程咨詢是不完整的，也無法發揮全過程工程咨詢的效能。全過程工程咨詢的發展，必然面臨著代建單位與全過程工程咨詢單位職能的重疊與沖突，如何理順二者關系，也是寧波全過程咨詢發展面臨的困惑之一。

（五）取費水平低，新版定額雪上加霜

現有的《基本建設項目建設成本管理規定》（財建〔2016〕504號）等政策文件中項目管理費用的取費偏低，無法反映項目管理的實際價值。2020年5月，浙江省住房和城鄉建設廳、浙江省發展和改革委員會、浙江省財政廳聯合頒發的《浙江省建設工程其他費用定額》(2018版)對全過程工程咨詢收費影響較大：調低了“項目建設管理費”計費基數；小幅提高了“項目建設管理費”取費率，但對實行施工階段全過程造價咨詢的項目，項目建設管理費乘以系數0.7；將工程監理費“收費基價”統一乘以系數0.8,并對實行施工階段全過程造價咨詢的項目,實行相應工程監理費乘以系數0.92。綜合來看，實踐過程中，多采用單項費用疊加打折的取費方式，并多出現折上折情況，導致全過程工程咨詢收費明顯偏低，嚴重影響咨詢單位積極性和服務質量。

（六）缺乏評價體系，全咨服務激勵不足

目前，缺少對全過程咨詢服務的績效評價體系以及對全過程咨詢服務的激勵機制，導致全過程咨詢服務產生的效益很難量化。尤其是項目管理作為貫穿全過程工程咨詢的重要環節，缺乏合理的評價體系，其價值往往難以凸顯。《指導意見》指出：“鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。”但在目前實際市場形勢，尤其是政府工程審計制度下，很難落實到位。全過程工程咨詢單位通過投資控制、優化建議，為業主節約投資之后，其服務費用卻是以工程結算作為計價基數，導致“投資越節約，服務費越少”的荒謬現狀，咨詢單位缺乏動力。

（七）高端人才匱乏，創新發展缺乏動力

寧波工程咨詢行業薪酬待遇吸引力不足，大多數開展全過程工程咨詢業務的咨詢單位缺乏吸引高端咨詢人才的條件，聘不起、留不住人才。人才總量偏少、結構失衡、供需脫節的矛盾凸顯，限制了全過程工程咨詢創新發展和工程咨詢行業轉型升級。

二、推進寧波市全過程工程咨詢發展的建議

推進全過程工程咨詢是深化投融資體制改革和改善營商環境的需要，是進一步完善工程建設組織模式、提高工程建設質量和運營效率、促進工程咨詢業高質量發展的需要。

（一）深度吸收世行先進理念促進全過程咨詢發展

世行貸款項目高度重視項目準備工作，其項目論證工作，要求細致周全，預測數據確切可行，其中包括技術、財務、經濟和社會等諸方面；其財務和經濟可行性研究要求詳細說明項目成本和經濟回報率對項目的可支撐性；世行重視環境影響評價和社會影響評價。在投資決策綜合性咨詢中，應結合國內項目特點，發揮投資決策綜合性咨詢的核心價值和主導作用，充分論證建設內容、建設規模，重視投資策劃、可行性研究、環境影響評價、社會穩定性風險評估、節能評估、水土保持評價、安全評價、交通影響評價等咨詢服務，推動咨詢服務向綜合化、一體化模式發展。

世行貸款項目實施的整個過程都必須接受世行的監督，規定的手續要逐一審批，世行監督貫穿項目始終。在工程建設全過程咨詢中，要吸收世行“全過程”管理的理念，促進貫穿項目全生命周期的咨詢服務成為有機整體，以高度整合的服務內容促進節約投資成本、縮短項目工期、提高服務質量和項目品質。同時投資管理部門應高度重視項目的事中事后監督，重視項目的績效評價工作，適時開展后評價。

全過程工程咨詢服務應注重目標導向，不斷提升投資決策綜合性咨詢能力；注重結果導向，持續完善項目評價機制與體系；應尤其重視項目管理過程，以“項目管理成功”理念引導項目開展；關注項目交付價值，聚焦于使項目成為滿足需求、范圍和質量期望的成功項目，注重項目交付時相關方對可交付成果的價值感知與價值認同，以及項目投入運營后可交付成果為組織和社會創造的價值。

（二）完善全過程咨詢配套政策和標準規范體系

建議寧波市加快研究、制定出臺《寧波市全過程工程咨詢服務管理辦法》《寧波市采用全過程工程咨詢服務的重點工程建設項目事中事后監管辦法》《寧波市推進全過程工程咨詢成果庫和誠信體系建設的指導意見》《寧波市推進全過程工程咨詢服務跨部門綜合監管的實施意見》等一系列文件的配套政策和措施，推動全過程工程咨詢在寧波的落地與發展。

委托行業協會等相關機構研究、制定建設項目全過程工程咨詢標準、全過程工程咨詢服務技術標準、全過程工程咨詢服務評價標準、全過程工程咨詢行業信息化建設標準等地方標準，盡快構建全過程工程咨詢標準規范體系。研究、制定和發布全過程工程咨詢導則，加快推行招標文件標準文本的應用。

（三）大力提升投資決策綜合性咨詢水平

投資主管部門負責指導投資決策綜合性咨詢，應發揮投資決策環節在項目建設程序中的統領作用，鼓勵投資者在投資決策環節委托具有綜合性咨詢能力的工程咨詢單位提供投資決策綜合性咨詢服務，統籌考慮影響項目可行性的各種因素，增強決策論證的協調性和科學化水平，保障項目順利實施、有效控制和高效利用投資。各部門應建立并聯審批、聯合審批機制，提高審批效率。

（四）建立寧波特色全過程工程咨詢服務體系

學習借鑒世行的先進理論和寧波世行項目開展的成功經驗，引進和吸收其規范的管理模式和執行辦法、先進的管理理論和技術，結合當前寧波市全過程咨詢推行過程中面臨的問題，有針對性地確定體系組成要素，建立包括政策保障體系、服務實施體系、服務產品體系、政府監管體系四大體系的全過程工程咨詢服務體系，引導“1+N+X”的全過程咨詢模式在寧波落地發展。

（五）加強全過程工程咨詢項目引導

積極總結吸收寧波全過程工程咨詢試點過程中形成的經驗，繼續引導建設單位以投資決策綜合性咨詢促進投資決策科學化、以全過程工程咨詢推動完善建設工程組織方式，根據工程項目的實際情況和需求，委托專業咨詢企業開展全過程工程咨詢服務。政府投資和國有企業投資的項目要率先推行全過程工程咨詢；EPC項目、PPP項目和裝配式建筑項目要積極推行全過程工程咨詢；鼓勵民間投資項目積極采用全過程工程咨詢。

（六）探索創新全過程工程咨詢收費模式

積極爭取上位支持，選擇試點領域或示范性項目先行先試開展全過程工程咨詢酬金計取方式試點，突破現有省級《工程建設其他費用定額（2018版）》的限制。全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取（“1+N”），也可按人工成本加酬金方式計取，鼓勵采用“1+N”計費模式。結合現有的行業領域、不同的委托類型，考慮到咨詢難度和復雜度的區別，分類對全過程工程咨詢項目管理費費率制定調整系數清單，對全過程工程項目管理費按項目委托類型和行業領域系數靈活計取。探索制定各行業全過程工程咨詢專業的取費標準并動態更新，取費標準應反映全過程工程咨詢領域BIM等信息技術的價值。鼓勵咨詢單位通過優化設計方案節約工程投資。鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。通過評定分離的評標方式，避免咨詢企業采取降低咨詢服務酬金的方式進行市場競爭，禁止惡意低價市場競爭行為。

（七）建立全過程工程咨詢服務評價體系

政府引導、分布推進、試點先行，發揮行業協會作用，加快推進制定全過程工程咨詢服務標準體系，形成全過程工程咨詢服務標準共享數據庫。制定科學、適用、先進的全過程工程咨詢服務評價體系，形成易理解、可交互、以結果為導向的評價模型，形成科學合理的評價指標體系和評價方法。積極推動全過程工程咨詢服務評價體系應用，對全過程工程咨詢服務標準進行科學評價，優化和完善全過程工程咨詢服務體系。

（八）強化全過程工程咨詢監督管理

加強發改、住建、財政以及各行業主管部門在全過程工程咨詢監督管理中的協同作用，建立市政府牽頭、發改、住建、財政、各行業主管部門共同參與的綜合監督主體，統籌全市全過程咨詢監管資源。投資主管部門應積極吸收世行全過程項目管理經驗，加強對全過程工程咨詢項目的事中事后監管，建立以項目目標為導向的審批-評價體系。積極引導各類型工程咨詢企業融合發展、優化整合，破除行業壁壘，防范妨礙全過程咨詢良序發展的利益共同體滋生發展。積極發揮信息化手段在監督中的作用，加強行業綜合監管，建立全過程工程咨詢資格評價機制、企業信用監管機制，建立企業誠信檔案記錄。加強行業自律，發揮行業協會作用，營造、維護合理有序的競爭環境，避免故意壓價和惡意競爭現象的發生。

（九）支持全過程工程咨詢企業轉型

積極引導投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價咨詢、項目管理等企業，采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。鼓勵咨詢單位根據自身的條件和能力，為工程建設全過程中的投資決策環節和工程建設實施環節提供不同層面的組織、管理、經濟和技術服務。鼓勵全過程工程咨詢服務單位編制相關技術和管理標準，加強技術創新和管理創新，不斷積累咨詢服務實踐經驗，建立具有自身特色的全過程工程咨詢服務管理體系及標準；大力開發和利用建筑信息模型（BIM）、大數據和物聯網等現代信息技術和資源，努力提高信息化管理與應用水平。

注：原文載自《中國投資》2024年第3期，本次發表有較大改動。世界銀行貸款寧波可持續城鎮化項目執行時間為2021年12月-2023年6月。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。