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新時代發展規劃的幾點思考與建議

中咨公司“青馬工程”第一小組

郭建斌 索筠博 周榮 等

發展規劃，即國民經濟和社會發展五年規劃，是國家和地區對未來五年及更長時間的長遠謀劃、總體部署和具體安排，是經濟社會發展的宏偉藍圖，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成，對經濟社會發展影響深遠。黨的二十大報告指出，要“健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃的戰略導向作用”，進一步明確了發展規劃在構建新發展格局、推動高質量發展中的重要作用。

一、我國發展規劃概況

我國每五年制定一次發展規劃（計劃），從1953年第一個五年計劃至今，我國已經編制了十四個五年規劃（計劃），發展規劃體系不斷完善，發展規劃的戰略定位更加凸顯。

(一）發展演變歷程

按照社會主義現代化歷程，可以將我國的發展歷程劃分為三個主要階段。

改革開放前計劃經濟體制下的計劃發展階段。“一五”到“五五”時期（1953-1980年），這一時期我國模仿了前蘇聯的按產品經濟理論建立計劃經濟體制模式，五年計劃具有“高度指令”“強烈干預”的特點，國家運用行政手段下達指令性計劃目標，計劃是資源配置的主要方式。由于建國初期工業基礎十分薄弱，且面臨嚴峻的國際環境，為保證國家安全，在社會主義改造下提出優先發展國防工業和重工業。期間，只有“一五”計劃經全國人大正式審定，“二五”至“五五”計劃均未經全國人大正式審議。

改革開放初期市場經濟探索下計劃與規劃的過渡階段。“六五”到“十五”時期（1981-2005年），這一時期我國經濟體制經歷由計劃經濟向有計劃的商品經濟再向社會主義市場經濟的深刻轉變，五年計劃具有明顯的過渡時期的特點，計劃內容不斷豐富和完善。1982年，全國人大五屆五次會議通過的“六五”計劃正式將“國民經濟計劃”改為“國民經濟和社會發展計劃”，開始重視社會發展，社會發展類指標占比達到39%。此后，對社會發展問題的關注成為制定各個五年計劃和規劃的一項重要內容。1992年，“十四大”確立了市場經濟體制，我國計劃工作的重點轉到中期和長期發展。1996年，全國人大八屆四次會議通過了《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，它既是一個跨世紀的規劃，也是一個中長期規劃。“十五”計劃減少了實物指標，由“九五”計劃的105個減少到38個，并增加了反映結構變化的預期指標。

新世紀以來中國特色社會主義市場經濟下的規劃完善階段。“十一五”到“十四五”時期（2006-2025年），規劃呈現一些新特點，“十一五”首次將“計劃”更改為“規劃”，劃分了預期性指標和約束性指標。從“計劃”到“規劃”的變革，反映了我國政府主動適應建設社會主義市場經濟體制的內在要求，推進國民經濟社會發展戰略逐步從“計劃指令性”向“戰略指導性”的轉變。規劃編制程序更加規范科學，“三級三類”規劃體系正式形成。特別是黨的“十八大”以來，我國進入中國特色社會主義新時代，習近平總書記親自謀劃、部署、推動五年規劃工作，為我國加快建設現代化經濟體系和構建新發展格局描繪了藍圖，規劃對經濟社會發展的引領作用更加凸顯。

(二）現行國家規劃體系

經過多年的探索實踐，我國已逐步建立了以發展規劃為統領、以空間規劃為基礎、以區域規劃和專項規劃為支撐的國家規劃體系。

發展規劃的“三級三類”體系。為推動發展規劃編制的系統化、規范化、制度化，2005年國務院印發《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發﹝2005﹞33號）（簡稱33號文），明確發展規劃由“三級三類”構成，“三級”即國家級、省級和市縣級，“三類”即總體規劃、專項規劃和區域規劃。總體規劃是國民經濟和社會發展的戰略性、綱領性、綜合性規劃,是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據，其他規劃要符合總體規劃的要求。2007年國家發展和改革委員會印發《國家級專項規劃管理暫行辦法》（發改規劃﹝2007﹞794號）（簡稱794號文），進一步確定了國家級專項規劃的立項、起草、銜接和論證、報批、備案和公布、實施等程序。

發展規劃處于國家規劃體系最上位。長期以來，發展規劃和城鄉規劃、土地利用規劃等空間規劃之間形成兩大并行體系，存在越位與缺位并存，功能交叉重疊，法律定位不清等問題。習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上首次提出探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”。2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》首次明確提出構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。2018年《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發﹝2018﹞44號）（簡稱44號文）提出建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的統一規劃體系。至此，國家發展規劃居于規劃體系最上位，國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃，均須依據國家發展規劃編制。

二、我國發展規劃的成效與意義

(一）七十年規劃成效顯著

從1953年開始到2022年為止，我國共編制和實施了十四個國家總體性質的五年期發展規劃（計劃），包括近70年的年度發展規劃（計劃）及眾多國家專項（計劃）和從省級到市縣級的各類規劃（計劃）。發展規劃的編制和實施管理貫穿我國社會主義經濟建設各個時期，有效解決了各階段面臨的突出矛盾問題。建國初期，“一五”計劃至“五五”計劃的實施，集中力量發展重工業，建立國家工業化和國防現代化的初步基礎。改革開放后，“六五”計劃和“七五”計劃的實施，基本解決了溫飽問題，提前實現國民生產總值比1980年翻一番的第一步戰略目標。“九五”計劃后，我國人均GDP達到850美元，進入世界銀行劃分下的中等收入國家行列。“十一五”規劃實施，我國經濟總量躍升為世界第二，建立起門類齊全的工業體系。新時期以來，“十三五”規劃有序實施，我國綜合國力和國際影響力大幅提升， 2020年我國國內生產總值達到14.7萬億美元左右，穩居世界第二，全面建成小康社會，實現了“三步走”戰略兩個目標，為實現社會主義現代化奠定了基礎。

(二）對經濟社會發展意義重大

發展規劃是中國特色社會主義發展模式的重要表現，作為按計劃逐步實現戰略發展目標的系統工程，能夠有效進行大規模的集體協調管理行動，具有三個方面的戰略意義：一是黨總攬全局參與治國理政的一種重要方式，黨的重大決策部署通過規范化的工作程序轉化為具有法律效力的政策文件，指導國民經濟和社會發展；二是各級政府履職盡責和實施宏觀調控的根本遵循，為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能提供了重要依據，有利于引導和約束社會資源配置；三是凝聚社會共識形成行動綱領的重要手段，規劃的編制過程，既是發揚民主、匯聚眾智、反映民意的過程，也是統一思想、科學決策、凝聚共識的過程，有利于形成社會自覺，實現國家戰略意圖和人民共同意愿的統一。

三、新時代發展規劃的特點與問題

黨的十八大以來，發展規劃對我國創新和完善宏觀調控、推進國家治理能力現代化的作用不斷增強。隨著44號文和2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見（中發﹝2019﹞18號）》印發，我國的規劃體系更為完善，各級各類規劃銜接更加順暢。發展規劃作為規劃體系中的前置與上位規劃，在編制程序、規劃內容和規劃體系等方面表現出一些新的特點。同時，在規劃的編制決策、銜接調整和實施中，也仍然存在一些突出問題，對規劃戰略作用的發揮產生一定的影響。

(一）出現一系列新的特點

1.黨的領導不斷加強，落實體系更加堅固。黨作為中國特色社會主義事業堅強的領導核心，能夠發揮總攬全局、協調各方、同向發力的作用。“十三五”以來，加強黨的領導成為重要的規劃保障措施，貫穿新時期發展規劃實施的各領域和全過程。黨領導全局、協調各方，把方向、謀大局、定政策、促改革的作用不斷加強，各方面的積極性、主動性和創造性更加充分調動，全社會參與規劃的積極性不斷加強，各級領導班子和干部適應新時代新要求抓改革、促發展、保穩定的政治能力和專業化水平不斷提高，中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢得以充分發揮。

2.規劃體系更為完整，上下銜接更加緊密。新時期的規劃體系戰略導向功能不斷增強，逐步建立起下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調的規劃體系。44號文的發布，確立了以國家發展規劃為統領，國土空間規劃為基礎，專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市三級規劃共同組成的國家規劃體系。各項規劃的定位更加明確、功能系統互補、邊界清晰職責統一銜接。

3.目標結構更加明確，指導作用不斷加強。規劃理念進一步更新，對于現狀的把握、趨勢特點的分析更加精準，在順應發展規律、轉變發展方式、破解發展難題、提高發展質量等方面發揮越來越重要的導向作用，提出的預期目標與主要任務更加多元，指標體系更加靈活。自“十三五”以來，規劃中指標體系與規劃主要任務對應性與指導性不斷增強，在原有經濟增長、經濟結構、資源環境、民生福祉四個維度的基礎上，根據發展目標的變化，增加了創新驅動、節能降碳等指標，同時進一步細化了原有指標，如城鎮化率細分為常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率，森林覆蓋率指標新增森林蓄積量。相比“十三五”規劃，“十四五”規劃中則新增了安全保障維度的目標，同時新增了對于2035年遠景目標的展望，進一步加大了規劃的方向性與延續性。

4.規劃工具更為多元，要素保障更為具體。規劃工具不斷豐富，大數據、信息化、數字化、5G等新技術使得規劃更加貼近實際。規劃保障措施更為具體，規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制逐步建立，各類要素的保障支撐作用不斷加強。中期財政規劃、年度預算與規劃實施的銜接更加協調，中央財政性資金優先投向重大任務和重大工程項目，做到了“項目跟著規劃走、資金要素跟著項目走”。以“十四五”規劃為例，對于規劃中的重大工程項目，審批核準程序得到簡化，規劃選址、土地供應和資金安排得到優先保障。

5.涉及領域不斷豐富，參與主體進一步多元。規劃內容不斷充實，深入貫徹新時代中國特色社會主義思想，積極落實新發展理念，經濟、社會發展與人口、資源、環境、創新的融合性不斷加強，更加注重規劃實際績效的實現。參與主體更加多元，充分體現各方面的共識，人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策，工會、共青團、婦聯等群團組織的作用得到充分發揮，有效保證了頂層設計和問計于民相統一。以“十四五”規劃工作為例，規劃編制期間通過召開有關部門、機構、企業和專家座談會、網上征求意見等方式廣泛征求各方面和專家的意見，委托有關行業協會、研究機構和專家就重點問題開展專題研究論證，廣泛征求各方面的意見和建議，整理收集群眾留言建議百萬余條。

6.編制程序持續規范，實施機制進一步健全。規劃統籌管理制度不斷健全，國務院批準實施的“十四五”國家級專項規劃編制目錄清單、空間規劃編制目錄清單和區域規劃年度審批計劃，有效推動了規劃編制工作的減量提質。通過建立規劃管理信息平臺，各類規劃的編制和實施過程納入統一管理，加強了信息互聯互通、歸集共享，規劃管理水平和效率有效提高。同時規劃的實施機制持續完善，實施評估考核不斷加強，對經濟調節、市場監管、公共服務、生態環境保護等政府履責要求提高，跟蹤考核機制日漸嚴格，“年度監測分析—中期評估—總結評估”的規劃評估體系進一步健全。通過建立年度綜合平衡實施機制，年度計劃與規劃的銜接進一步加強，按照短期調控目標服從長期發展目標、短期政策與長期政策銜接配合的原則，將規劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，以滾動實施的方式有效推進規劃落實。

(二）部分歷史問題仍然存在

1.規劃法律存在缺位，法制保障還不充分。在我國的規劃體系中，原有的城鄉規劃、土地規劃均有相關法律支撐，但對于在規劃體系中處于統領地位的發展規劃而言，盡管部分省市已經制定了發展規劃條例，在國家層面仍然缺乏頂層的法律加以規范和約束。國家發展規劃法列入國家立法程序多年，目前仍在討論修改中。在當前市場經濟條件下，國家宏觀經濟治理是以發揮市場在資源配置中的決定性作用為前提的法治化治理方式，因此為確保發展規劃的科學性、合理性和公正性，必須對發展規劃的編制權、執行權、審查批準權等諸項權力予以規范化的配置，并以相應的程序和機制來規制其制定、實施、監督、評估的整個過程。

2.公眾參與仍然不足，基層民主體現不夠。雖然國家從“十五”計劃的編制開始，就通過各種渠道征求社會各界意見，并借助新技術新手段不斷擴大征求意見的范圍，尤其是從“十三五”規劃開始，到 “十四五”規劃，在編制的過程中，反復征求同級部門、下級地方、人大政協、專家學者和社會公眾特別是基層群眾的意見。但從實踐中來看，由于規劃的專業性強、政策術語多、文本篇幅長等原因，在規劃的編制過程中，社會公眾的參與程度仍然有限，對社會公眾的意見吸納程度也遠遠不夠。而在規劃的實施、中期評估與調整、總結評價中，則主要是規劃編制單位組織開展、與規劃相關的各級政府部門各司其職，社會公眾參與更少。從不同層級來看，與民眾最貼近的市縣區級發展規劃，因“GDP掛帥”的政績觀、媒體公開渠道有限、人員經費有限等原因，導致在征求社會公眾尤其是基層民眾意見方面做得不足，容易忽視關乎群眾切身利益的社會事業、生態環境等事項。

3.編制手段相對單一，方法技術創新不足。我國發展規劃的編制和實施中，存在編制手段單一、現代信息技術融合方法運用不足、成果表現形式簡單等問題。在編制手段上，普遍采用調查研究、座談匯報、現場踏勘、定性描述、簡單統計定量分析等方式進行基礎研究，缺乏前沿理論的運用和創新。在方法技術運用上，普遍采用簡單的統計分析、對比分析、二維分析等方法技術，大數據分析、衛星遙感技術等前沿信息技術的運用還不夠。在成果表現形式上，普遍運用“八股文”式的官方用語、大量的文字描述、簡單的表格和圖形等方式，缺乏通俗易懂的表述、短視頻和動態圖等多樣化的表現形式。

4.規劃實施存在難點，缺乏有效監管手段。“一分部署、九分落實”，發展規劃最終能否發揮作用，重點和難點均在規劃的實施環節。長期以來，各級政府往往在發展規劃的編制環節給予了相當程度的重視，耗費大量的人力物力財力，開展前期課題研究、規劃思路研究、規劃綱要草案編制、各類專項規劃編制等，并經過各級征求意見形成規劃文本，經各級人大批準后印發實施。但在實施階段，由于缺乏強有力的實施監管手段，導致規劃的實施效果大打折扣，主要體現在：一是各級政府部門履職的依據是各類年度計劃，發展規劃與年度計劃的錯位導致規劃的目標任務難以落實；二是地方主要黨政領導的變更，通常會帶來新的思路，一旦這些新的思路與發展規劃確定的發展戰略和目標存在差異，將導致規劃的執行受到影響，從而影響規劃實施效果。

四、發展規劃面臨的新要求

進入新時代以來，我國的發展基礎不斷增強，面臨的內外形勢發生轉變，發展環境、發展重心和格局等都發生了深刻變化，黨的二十大提出了全面建設社會主義現代化國家的中心任務，這對發展規劃也提出了新的要求，要深刻理解新時代的發展規劃在國民經濟和社會發展中的戰略引領作用，做到堅持規劃引領，創新規劃理念，把握發展趨勢。

(一）堅持規劃引領

一是突出發展規劃的戰略性。發展規劃是對國民經濟和社會發展各項重大任務的戰略部署，時間跨度較長，期限都在5年以上，遠景可以展望到15年甚至更長時間。通常涉及到宏觀的、全局性的需要協調的關鍵性的重大問題、重大政策和重大項目，關乎長遠發展利益，因此在編制中需要有較強的前瞻性和戰略性。要善于守正創新，堅決貫徹黨和國家的重大戰略決策部署，要以中國特色社會主義思想為根本指引，緊跟時代步伐，順應經濟社會發展大勢，把握新技術、新業態、新模式等新生事物的特點，不斷拓展對經濟社會發展認識的廣度和深度，加強基礎科學研究和社會科學研究，敢于創新、勇于創新、善于創新，以新的理念指導發展規劃的編制、實施、監測和評估。

二是突出發展規劃的系統性。發展規劃涉及內容廣泛，既是人口、經濟、資源、環境、社會、安全等問題的綜合，也是質量、效益、公平等問題的統籌。在規劃過程中需要保證思想方法上的系統性，不斷強化戰略思維、辯證思維、創新思維、系統思維，統籌安排產業發展、建設布局、環境整治等對策，既要從區域的整體利益出發，又要兼顧各個地方、各個部門的利益；既要考慮區域的長遠利益，又要考慮近期的利益，使各部門、各地區在發展中盡量相互協調，獲得持久發展的動力。

三是突出發展規劃的指導性。發展規劃對各級政府及部門的行為起到指導作用，明確政府工作的方向、目標與重點，具體落實為政策制定、固定資產投資和重大項目安排；同時也對市場主體發揮引導作用，為市場提供權威的分析與預測，描繪發展愿景，為市場主體自主決策提供必要的支持條件，具有明顯的指導性。編制過程中需要堅持目標和問題導向，明確規劃目標與主要問題，實事求是、科學合理確定規劃目標和指標，妥善處理政府和市場的關系，充分發揮規劃對年度計劃、公共預算、金融信貸、國土開發、公共服務、產業發展等的引導功能和統籌功能。圍繞目標部署主要任務和重要支撐項目，統籌設計好實現目標的各項要素保障。

(二）創新規劃理念

一是堅持人民至上。我國的經濟社會發展歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，發展規劃要做到增進民生福祉、站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧，充分體現“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的理念，促進現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。

二是聚焦戰略任務。以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興是新時期中國共產黨的中心任務，發展規劃要緊緊圍繞中國式現代化這一戰略任務，深刻領悟全面建成社會主義現代化強國的戰略安排，牢牢把握中國式現代化的內涵與特征，從國情出發想問題、編規劃、謀項目，牢牢把握重點任務。精準聚焦經濟高質量發展、全面深化改革、提高全過程人民民主水平、增強民生福祉、改善城鄉人居環境等主要目標任務，充分實現高質量發展。

三是統籌發展安全。充分認識發展與安全之間的重要聯系，堅持總體國家安全觀，把安全發展貫穿發展規劃的各領域和全過程。立足全局視角，樹立辯證思維、系統思維、動態思維，妥善處理好各種重大關系，防范和化解影響我國現代化進程的一系列風險，聚焦糧食、能源、金融、生態、產業鏈供應鏈等重要領域，牢筑國家安全屏障。

四是堅持專業科學。發展規劃涉及政治、經濟、社會、文化、生態文明建設等諸多方面，編制和實施過程涵蓋技術、經濟、工程、財務、法律、管理等諸多領域的專業知識，綜合性與系統性決定了專業人才、知識的支撐貫穿發展規劃的全過程。發展實踐表明，必須基于專業知識，尊重科學規律，樹立多領域共同發力的規劃理念，強化多學科和多專業的配合，加強對規劃方案的綜合分析和綜合協調工作，充分發揮發展規劃的價值創造作用。

(三）把握發展趨勢

一是把握新發展階段的歷史方位。隨著“十三五”規劃圓滿收官，我國經濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平躍上了新的臺階，決勝全面建成小康社會取得決定性成就。中國特色社會主義進入新發展階段，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，提出了全面建成小康社會基礎上的新時代“兩步走”戰略安排：到2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標，本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。處于社會主義初級階段仍是當前我國的最大國情、最大實際，發展規劃要清晰認識我國所處的發展階段，準確把握進入新發展階段的歷史方位，深刻領會新階段的新特征與新要求，找準方向，堅持用黨的創新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，自覺同黨的理論和路線方針政策對標對表、及時校準偏差，確保黨中央各項重大部署落到實處。

二是把握發展環境中的新矛盾新挑戰。習近平總書記指出，我國發展處于重要的戰略機遇期，當前國際局勢復雜嚴峻，國際格局深刻演變，不確定性因素持續增多，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經濟陷入低迷期，經濟全球化遭遇逆流，全球能源供需版圖深刻變革，國際經濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發展構成威脅。發展規劃要更好把握戰略機遇期內涵和條件變化，增強機遇和風險意識，緊抓技術變革、綠色轉型和市場需求結構升級等戰略機遇，妥善處理大國博弈加劇、比較優勢轉換、人口結構變化等挑戰，從全局和戰略高度作出決策部署。

三是把握科技革命和產業變革新趨勢。進入21世紀以來，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構，深刻影響著國家前途命運和人民生活福祉。以人工智能、量子信息、移動通信、數字經濟、物聯網、區塊鏈為代表的新一代信息技術加速突破應用，以合成生物學、基因編輯、腦科學、再生醫學等為代表的生命科學領域孕育新的變革，融合機器人、數字化、新材料的先進制造技術加速推進制造業向智能化、服務化、綠色化轉型，清潔能源技術加速發展引發全球能源變革，空間和海洋技術拓展了人類生存發展新疆域。發展規劃要把握科技大趨勢，謀篇布局先手棋，深入實施創新驅動發展戰略，積極搶占制高點、掌握主動權，推動科技自立自強取得更大進展，催生更多新技術新產業，開辟經濟發展新領域新賽道，為推動高質量發展提供堅強保障。

五、建設高質量發展規劃體系的幾點建議

發揮好發展規劃的戰略導向作用，需要進一步提高規劃的法制地位，加強各級各類規劃間的統籌協調，強化規劃過程中的公眾參與水平，推動規劃理念方法創新，同時對規劃進行更加有效的全過程管理。

(一）提高規劃法制地位，健全規劃體系

推進規劃法制化是社會主義現代化國家治理制度化、法治化的客觀需求，也是加快建設新時代中國特色社會主義的必然要求，能夠及時有效的將黨中央、國務院的要求和行之有效的經驗做法以法律形式固定下來。提高發展規劃的法律地位，借鑒江蘇、云南等省在發展規劃立法方面的經驗，建議有關部門盡快出臺國家層面的《發展規劃法》。盡快明確發展規劃的法律地位，強化發展規劃的法律約束力，并通過宣傳教育提高全民對發展規劃的認識，使之成為國家發展建設在法律上的準確準則和依據。進一步明確發展規劃的約束力、編制主體、編制權限和編制程序等相關要素，保證發展規劃目標和任務的精準實施，為發展規劃的全過程管理提供操作框架，確保相關主體能夠獨立承擔法律責任。

(二）加強各級統籌協調，提高規劃彈性

提高各級各類規劃間的協同性，對于提升規劃系統整體效用、降低后期協調與實施成本具有重要作用。一是加快構建規劃銜接機制，進一步加強空間規劃、區域規劃等相關規劃與發展規劃在目標、內容、時間上的協調性。建議結合發展規劃終期評估，以5年為周期開展國土空間規劃的評估，根據形勢的需要進行修編，同時明確發展規劃及專項規劃開展遠期展望，為國土空間規劃提供戰略指引和支撐。二是進一步完善國家規劃綜合管理信息體系，更好銜接國家與各省規劃綜合管理信息平臺，加強國家規劃綜合管理信息平臺與國土空間基礎信息平臺的聯系，推進規劃信息互聯互通、歸集共享，加強對發展規劃、空間規劃、專項規劃、區域規劃等4類規劃的編制和實施進行動態監測和統一管理。三是進一步明確各級政府權利和責任，協同推進發展規劃和國土空間規劃審批制度改革，要求國土空間規劃統一由上級政府審查、同級人大或人大常委會審議通過。四是進一步加強發展規劃編制過程中的底線約束和彈性適應，注重對未來的變化提前預判和安排，探索開放式、包容性、多維度、有彈性的發展規劃模式。

(三）強化公眾參與過程，推行陽光規劃

充分發揮公眾在發展規劃的編制與實施過程中的知情權、參與權和監督權。一是完善公眾參與的法律保障體系和運作機制，從法定程序上對公眾參與主體范圍、權利、義務等予以明確，確保公眾的有效參與。二是完善公眾參與機制，在加大公眾參與的宣傳和普及教育的同時，設立公眾參與直通平臺，從技術設施上方便公眾參與。三是進一步強化建立公眾參與的意見反饋制度，將公眾合理化建議及時反饋，對公眾主要意見處理情況進行說明，進一步調動公眾參與積極性與主動性。

(四）推動理念方法創新，提升規劃水平

吸收新技術新方法對于提高規劃水平具有重要作用，隨著不同學科的交叉融合發展，以及科學技術的不斷迭代更新，有越來越多的新技術新方法可以應用到發展規劃的全過程中。如以遙感（RS）技術和地理信息系統（GIS）技術為代表的空間分析技術方法在發展規劃的研究編制過程中得到了廣泛的探索和應用；大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術的創新運用能夠對產業發展空間與資源要素做出合理布局、配置。要主動融入新一輪技術革命，加強數字化、智能化等新技術與新方法在發展規劃編制與管理中的應用，有效提高規劃領域的技術創新能力。探索用信息化、大數據等手段提升規劃實施的協同性，強化規劃實施日常監管能力。

(五）完善全過程管理，強化實施效果

發展規劃職能與效用的充分發揮依賴于有效的全過程管理，要守好各環節的關鍵節點，進一步完善編制、實施、評估調整、實施效果評價的規劃管理體系。一是進一步完善規劃編制管理，嚴格按照規劃編制的程序，落實好現狀分析、問題研究、部門協調、公眾參與、人大審議等各環節要求，使得規劃成果能真正反映地方實際和群眾需求。二是進一步完善規劃實施管理，重點加強發展規劃與年度計劃的有效銜接，將發展規劃確定的目標任務按照可測量、可分解的方式落實到年度計劃中，使得規劃能夠得到有效實施。三是進一步完善規劃調整管理，重點突出中期評審作用，在規劃實施中期，根據發展形勢和發展要求，對規劃目標任務進行科學合理優化，并按照程序報批，使得規劃具備彈性。四是進一步完善規劃評估管理，重點突出總結評價作用，在規劃期限完成后，運用科學方法，對規劃的實施效果進行全面科學的評價，總結經驗和教訓，為下階段的規劃提供經驗借鑒。