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新機(jī)制新模式，

開啟政府和社會資本合作新征程

 ——解讀《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》

中國國際工程咨詢有限公司研究中心  徐成彬

2023年11月8日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號，簡稱《PPP新機(jī)制》）正式對外公開，這是我國政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展史的重要里程碑。《PPP新機(jī)制》建立了以鼓勵民間投資、發(fā)揮市場機(jī)制、遏制新增地方政府隱性債務(wù)為顯著特征的特許經(jīng)營新模式，重構(gòu)了特許經(jīng)營全周期管理的新流程，打通了新建、改擴(kuò)建項目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘，標(biāo)志著PPP模式自2023年2月清理核查以來的再出發(fā)，開啟高質(zhì)量發(fā)展的新征程。

一、堅持初心回歸本源，全力激發(fā)民營企業(yè)參與活力

（一）我國PPP超越本意而涌現(xiàn)大量公-公合作

PPP是英文Public-Private Partnership 的縮寫，中文直譯為“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴關(guān)系”等。我國PPP模式始于上世紀(jì)八十年代，早期的深圳沙角B電廠和廣西來賓B電廠等PPP項目，是由外商投資企業(yè)投資建設(shè)和運營。2014年我國開始大規(guī)模發(fā)展的PPP模式，被統(tǒng)稱為“政府和社會資本合作”，嚴(yán)格來說應(yīng)稱作“政府和社會資本方合作”。其中，第二個“P”淡化了“Private Sector”（私人部門）的本意，泛指符合條件的各類社會資本主體，包括國有、民營、外商、混合等不同所有制企業(yè)，以及其他投資或經(jīng)營主體。

近十年來，PPP 模式由于眾多國有企業(yè)，特別是很多施工類中央企業(yè)中標(biāo)而受到非議。在PPP項目招標(biāo)或采購實踐中，資金或施工實力較強的國有企業(yè)，由于更有能力保障工程實體建成并形成當(dāng)期政績，更容易被地方政府接受；相反，一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強的民營企業(yè)，本應(yīng)完全有能力為很多PPP項目提供專業(yè)化的運營服務(wù)，但由于財力、施工資質(zhì)或工程業(yè)績不及招標(biāo)文件要求，結(jié)果常被邊緣化或失去中標(biāo)機(jī)會。我國PPP有時被戲稱為Public-Public-Partnership（公-公合作），不僅導(dǎo)致PPP模式的博弈和制衡機(jī)制難以發(fā)揮作用，也限制了公共投資建設(shè)領(lǐng)域的市場化改革，不利于激活民營資本活力。

（二）優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與并分類管理

《PPP新機(jī)制》不忘初心，正本清源，最大程度地鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目，并首次制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》。該清單充分考慮了不同行業(yè)屬性和新建項目自身特點以及民營企業(yè)的專業(yè)能力，實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目（如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目），應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；二是關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目（如城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣項目），民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目（如具有發(fā)電功能的大中型水利項目），應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。三類項目的投資規(guī)模、公益屬性、建設(shè)難度逐漸遞進(jìn)，民營股權(quán)參與比例總體趨減，但第二、三類項目并不排除有能力的民營企業(yè)獨資或控股。

需要注意的是，該清單是對新建PPP項目類型列舉，僅列示了對擬開展政府和社會資本合作的常見領(lǐng)域項目，但這些領(lǐng)域新建項目并非必須全部實行政府和社會資本合作模式；同時，清單之外的項目也可采用PPP模式，并鼓勵民營企業(yè)參與。為公平選擇特許經(jīng)營者，《PPP新機(jī)制》還明確將項目運營方案、項目收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，并關(guān)注項目運營管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力和信用評級標(biāo)準(zhǔn)，這些公開競爭條件不再過分強調(diào)融資和施工能力，有利于優(yōu)秀的民營企業(yè)脫穎而出。

在建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制下，《PPP新機(jī)制》積極鼓勵外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目，可參照《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建項目清單》執(zhí)行，并應(yīng)滿足外商投資管理有關(guān)要求。例如，清單提到的新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的數(shù)據(jù)中心項目，雖然屬于第二大類，外資占項目公司股權(quán)比例不低于35%，但是國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》要求，增值電信業(yè)務(wù)的外資股比不超過50%，因此如果外資企業(yè)投資建設(shè)數(shù)據(jù)中心PPP項目，其股權(quán)比例應(yīng)符合上述雙重規(guī)定。

《PPP新機(jī)制》在社會資本準(zhǔn)入門檻上重新讓一大批具有專業(yè)化能力的民營企業(yè)進(jìn)入PPP項目成為可能，這不僅是2017年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》的全面升級，更是貫徹落實2023年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》的重大舉措，對于持續(xù)破除市場準(zhǔn)入壁壘、全面落實公平競爭政策制度具有重要意義。

二、采用特許經(jīng)營新模式，投資回報聚焦使用者付費

（一）PPP、特許經(jīng)營和BOT的概念及其相互關(guān)系

為準(zhǔn)確理解特許經(jīng)營模式及其在PPP體系中的地位，首先需要辨析PPP、特許經(jīng)營和BOT（建設(shè)-運營-移交）等模式的概念及其相互關(guān)系。由于三者都是舶來品，加上PPP政策變化等原因，現(xiàn)實中不少從業(yè)人員將它們混為一談，甚至錯誤地將PPP與特許經(jīng)營并列，或者將特許經(jīng)營簡單地等同于BOT，將“特許經(jīng)營”字面地解讀為“特許+經(jīng)營”。

1.源于英國的政府付費類PPP（PFI）模式已被暫停

2015年9月，受英法兩國政府主管部門的邀請，作者有幸參加國家發(fā)展改革委代表團(tuán)，對英、法兩國PPP政府主管部門、專業(yè)研究咨詢機(jī)構(gòu)、典型PPP項目進(jìn)行了實地調(diào)研和訪談。

PPP概念源于英國，是指公共部門與私營部門的協(xié)同工作安排。英國財政部（HMT）所屬的基礎(chǔ)設(shè)施局（簡稱IUK；2016年改組為基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局，簡稱IPA）按照付費方式，將PPP模式分為基于使用者付費的特許經(jīng)營（Concession）和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃（PFI/PF2），如圖1所示。

來源：英國基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，2015）

圖1 PPP模式按照付費方式的分類

20世紀(jì)80年代英國大力推行使用者付費類基礎(chǔ)設(shè)施的私有化改革，至90年代初特許經(jīng)營模式已很少使用，從1992年開始推行公共部門付費類的PFI模式，英國的PPP主要指私人融資計劃（PFI）模式。在PFI模式下，政府等公共部門付費通常基于項目設(shè)施或服務(wù)質(zhì)量是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)而支付，而不考慮項目的實際需求，因此公共部門（政府）付費模式也稱作“可用性付費”（Availability Payment）。英國的PFI模式，包括2012年推行公共部門股權(quán)參與的PF2模式，均是基于可用性付費，直至2018年由于付費的爭議和議會的反對等原因，英國政府宣布暫停PFI模式。

《PPP新機(jī)制》明確終止可用性付費方式，強調(diào)市場化機(jī)制，不僅符合國際上PPP模式的發(fā)展方向，也是對近十年大量采用的政府付費類PPP模式可能帶來重大風(fēng)險的緊急剎車，對于深化投融資體制改革具有重要導(dǎo)向作用。

2.基于使用者付費的特許經(jīng)營是一種古老而又年輕的PPP模式

相比PFI模式，特許經(jīng)營是一種古老而又年輕的PPP模式。特許經(jīng)營模式起源于法國，具有100多年歷史。自19世紀(jì)初，法國開始進(jìn)入大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時期，法國政府提出將能夠收費的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營權(quán)讓渡（Concession）給私人部門，私人部門主要通過“使用者付費”獲取投資回報，從而出現(xiàn)了“特許經(jīng)營”的運作模式。需要注意的是，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營是一種基于使用者付費的PPP模式，不同于商業(yè)連鎖、品牌加盟等活動的商業(yè)特許經(jīng)營（Franchise）。

法國倡導(dǎo)的特許經(jīng)營并不完全排除財政性資金支持，對于使用者付費不足以覆蓋項目建設(shè)投資和運營成本，政府可以進(jìn)行補貼，但政府補貼僅僅是為了維持社會資本方一個必要的回報，使項目具有財務(wù)可持續(xù)性，屬于輔助性的，其本質(zhì)屬性仍是特許經(jīng)營，仍以使用者付費為主。

2013年以前，我國由投資主管部門牽頭推動的基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，有關(guān)PPP模式的應(yīng)用主要采用BOT（建設(shè)-運營-移交）模式，更多地借鑒了法國特許經(jīng)營經(jīng)驗，大量的特許經(jīng)營項目實踐為《PPP新機(jī)制》的推廣應(yīng)用奠定了良好基礎(chǔ)。

《PPP新機(jī)制》要求所有政府和社會資本合作項目均應(yīng)采用特許經(jīng)營模式實施，強調(diào)發(fā)揮市場化機(jī)制，聚焦使用者付費。古老的特許經(jīng)營模式在當(dāng)代中國高質(zhì)量發(fā)展，既充分借鑒了國際PPP模式發(fā)展經(jīng)驗，更是基于中國國情，特別汲取了近十年我國PPP實踐中遇到的深刻教訓(xùn)，從而建立了合乎邏輯、符合國情的PPP投資回報機(jī)制。

3.BOT與PPP、特許經(jīng)營是不同層次的概念

BOT是PPP模式的常見實施方式，特許經(jīng)營和PFI都可以采用BOT方式實施。在長期實際操作中，BOT產(chǎn)生了很多衍生形式，包括BOO（建設(shè)-擁有-運營）、DFBOT（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交）、DBFT（設(shè)計-建設(shè)-融資-移交）、OT（運營和移交）等方式。

PPP模式是公共部門和私人部門共同參與的項目合作，私有化（Privatization）和傳統(tǒng)政府采購都不屬于PPP模式。在BOT的“家族”中，BOO方式的市場化程度最高，私人部門參與程度也最高，有利于發(fā)揮私人部門的自主作用；OT（運營和移交）由公共部門投資建設(shè)，委托私人部門運營，私人部門參與項目的話語權(quán)相對較低。詳細(xì)參見圖2。

來源：英國基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，2015）

圖2 BOT模式不同衍生形式的私有化程度

《PPP新機(jī)制》提出，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，其中不包括不涉及移交環(huán)節(jié)的實施方式（如BOO）、僅含運營和移交環(huán)節(jié)的實施方式（如OT）。此外，《PPP新機(jī)制》嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)-移交（BT）模式變相舉債。

綜上所述，在PPP概念體系中，PPP作為公共部門與私人部門之間的合作理念，被國內(nèi)外普遍采用，更多地體現(xiàn)為“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的伙伴關(guān)系。按照付費機(jī)制，PPP模式分為特許經(jīng)營和PFI兩種主要類型，而BOT及其衍生形式屬于第三層級的具體實施方式。它們之間層級關(guān)系如圖3所示。

來源：作者根據(jù)《PPP 新機(jī)制》整理

圖3 PPP、特許經(jīng)營和BOT的層級關(guān)系

（二）全面準(zhǔn)確地理解使用者付費項目的內(nèi)涵

使用者付費是特許經(jīng)營項目的鮮明特征，體現(xiàn)了特許經(jīng)營者承擔(dān)市場風(fēng)險的原則。《PPP新機(jī)制》倡導(dǎo)的使用者付費項目，是指具有明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具有一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式而額外新增地方財政未來支出責(zé)任的項目。

政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域，全部限定于有經(jīng)營性收益的項目，那些自身沒有經(jīng)營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目（如市政道路、黑臭水體治理項目）已不再適合采用PPP模式。在PPP項目實踐中，投資回報來源有時還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統(tǒng)一收取后，再向特許經(jīng)營者支付的費用。例如很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項目，形式上是政府付費，穿透以后為政府代收費，項目全部或部分收益來自于使用者付費。

使用者付費主要分析可計量的收益，有時還需要考慮各種潛在收益。《PPP新機(jī)制》明確提出，“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益，主要歸特許經(jīng)營者所有”，這是項目的重要潛在收益來源，體現(xiàn)了PPP模式的激勵相容原則，有利于調(diào)動特許經(jīng)營者的積極性，助力實現(xiàn)商業(yè)利益與公共利益的統(tǒng)一。

（三）嚴(yán)防地方政府新增隱性債務(wù)

為堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，《PPP新機(jī)制》終結(jié)了近十年大量存在的可行性缺口補助、承諾保底收益性、可用性付費等任何形式。以可行性缺口補助為例，該詞源于英文Viability Gap Funding（VGF），本意是生存能力的缺口融資，即使用者付費收益不足以回收社會資本的建設(shè)投資和項目公司的成本以及滿足社會資本的合理回報時，政府通過財政補貼、股權(quán)投入、貼息等形式，給予項目公司（或社會資本方）財務(wù)補助。近十年，我國大約一半的PPP項目套用了可行性缺口補助方式，地方政府通常按照約定的收益率反算財政兜底資金，很多原本不可行的項目通過無節(jié)制的補助變得“可行”。由于社會投資人要求的投資回報率一般高于傳統(tǒng)的政府直接舉債資金成本，從而導(dǎo)致政府在PPP項目合作期必須付出更大的財政補貼代價。

《PPP新機(jī)制》并不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴(yán)格限制政府支出條件。政府投資支持主要是在項目建設(shè)期，可通過政府資本金注入或建設(shè)投資補助等形式實現(xiàn)。如果涉及政府資本金注入，應(yīng)按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理。由于項目建設(shè)期相對較短，通常在一個五年規(guī)劃內(nèi)能夠建成，政府投資支持列入預(yù)算后，不易于形成政府的長期支出責(zé)任。政府付費是在項目運營期間，按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本，這種“按規(guī)定補貼運營”通常指行業(yè)或區(qū)域規(guī)定的統(tǒng)一運營補貼標(biāo)準(zhǔn)，如每噸污水處理補貼、每車公里補貼等，與項目是否采用PPP模式不直接相關(guān)，因此不會因為采用PPP模式而新增政府支出責(zé)任，更不會形成政府隱性債務(wù)。

三、建立特許經(jīng)營管理新程序，規(guī)范推進(jìn)項目建設(shè)實施

（一）明確職責(zé)分工并重構(gòu)項目周期管理流程

政府和社會資本合作是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項目運作模式，項目周期包括前期、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、移交等環(huán)節(jié)的活動。《PPP新機(jī)制》明確了特許經(jīng)營項目的管理職責(zé)分工，確立國家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，要求地方各級政府負(fù)起主體責(zé)任、地方各級發(fā)展改革部門發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用、各級財政部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，同時重構(gòu)了特許經(jīng)營項目全生命周期的管理流程，如圖4所示。

來源：作者根據(jù)《PPP新機(jī)制》繪制

圖4 特許經(jīng)營項目周期管理流程

《PPP新機(jī)制》將特許經(jīng)營項目周期管理分為建設(shè)實施和運營監(jiān)管兩大階段。其中，建設(shè)實施包括審核特許經(jīng)營方案、選擇特許經(jīng)營者、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、履行投資管理程序、開展建設(shè)實施管理等步驟，運營監(jiān)管包括開展運營評價、項目移交或退出等步驟。

在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，如涉及協(xié)議內(nèi)容確需變更，當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補充協(xié)議。在特許經(jīng)營項目周期中，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時披露項目重要的非涉密信息；同時，如果特許經(jīng)營者存在違法違規(guī)和失信行為，有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行懲戒，并將失信信息納入全國信用信息共享平臺。

（二）先行開展特許經(jīng)營方案可行性論證工作

對于擬采用特許經(jīng)營模式實施的項目，《PPP新機(jī)制》要求先行開展特許經(jīng)營模式可行性論證，包括特許經(jīng)營方案的編制、評估和審核等環(huán)節(jié)。其中，特許經(jīng)營方案編制工作由實施機(jī)構(gòu)牽頭，可參考《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號文）等文件要求進(jìn)行編制。

特許經(jīng)營方案應(yīng)通過項目需求分析，合理確定項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案，可從項目全生命周期成本、產(chǎn)出(服務(wù)) 效果、建設(shè)運營效率、風(fēng)險防范控制等方面對特許經(jīng)營模式的可行性進(jìn)行專題論證，為特許經(jīng)營操作實施提供依據(jù)。特許經(jīng)營方案審核工作可參考政府投資項目審批權(quán)限和要求，由發(fā)展改革等部門對項目履行審核手續(xù)，必要時可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估。

在特許經(jīng)營方案被批準(zhǔn)之后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確雙方責(zé)權(quán)利。特許經(jīng)營項目應(yīng)嚴(yán)格履行投資管理手續(xù)，對于政府采用資本金注入的項目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對于由社會資本方投資的項目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定，履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。

（三）PPP項目的“兩評一案”已經(jīng)成為歷史

由于特許經(jīng)營方案著力對項目是否適合采用特許經(jīng)營模式進(jìn)行比較論證，基于新機(jī)制確定的特許經(jīng)營項目不涉及新增運營補貼或PPP專有支出責(zé)任。在新機(jī)制下，PPP項目實施方案被內(nèi)容更加豐富的特許經(jīng)營方案所替代，基于財政支出責(zé)任的物有所值評價和財政承受能力論證也失去了的現(xiàn)實必要性。因此，此前的“兩評一案”已結(jié)束了階段性任務(wù)。

《PPP新機(jī)制》特別強調(diào)特許經(jīng)營項目周期的方案優(yōu)化。在項目建設(shè)實施階段，要求特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實項目前期工作，嚴(yán)格按照規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質(zhì)量，做好運營籌備；在項目運營監(jiān)管階段，要求實施機(jī)構(gòu)將社會公眾意見作為項目監(jiān)測分析和運營評價的重要內(nèi)容，通過績效評價反饋機(jī)制，不斷改進(jìn)項目運營管理方案。

四、特許經(jīng)營與REITs相得益彰，打通“投融建管退”

（一）特許經(jīng)營與基礎(chǔ)設(shè)施REITs具有天然的融通性

政府和社會資本合作（PPP）與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）都是重要的投融資模式創(chuàng)新，也是盤活存量資產(chǎn)以帶動增量投資的主要發(fā)展路徑。2022年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，提出通過基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP等七種優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式。《PPP新機(jī)制》再次明確“積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。

特許經(jīng)營權(quán)已成為我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs的三大資產(chǎn)權(quán)屬（所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營收益權(quán)）之一，都強調(diào)權(quán)益性融資、使用者付費、合理而非固定的收益率。基礎(chǔ)設(shè)施REITs要求項目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，發(fā)起人(原始權(quán)益人)依法合規(guī)直接或間接擁有。其中，特許經(jīng)營權(quán)是政府授予特許經(jīng)營者的一項特權(quán)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的權(quán)利。

在我國目前上市的基礎(chǔ)設(shè)施REITs中，特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)主要集中在高速公路、污水處理等領(lǐng)域，其特許經(jīng)營期限均不超過30年。《PPP新機(jī)制》提出，特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，不僅提升了特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)估值，也為REITs提供了更多符合發(fā)行條件的特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)；同時，基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為權(quán)益性融資，要求資產(chǎn)所屬的項目公司100%股權(quán)通過資產(chǎn)支持證券，完全轉(zhuǎn)讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開募集資金，為特許經(jīng)營者實現(xiàn)資本退出提供了絕佳通道。

（二）打通了新建、改擴(kuò)建項目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘

《PPP新機(jī)制》以新建PPP項目為主線，兼顧了盤活存量資產(chǎn)和改擴(kuò)建項目的特殊要求。在規(guī)范新機(jī)制實施模式上，不僅有針對新建項目的建設(shè)-運營-移交(BOT)、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交（DBFOT）等方式,也有針對存量資產(chǎn)盤活的轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT），以及針對改擴(kuò)建項目的改建-運營-移交（ROT）；在重點領(lǐng)域項目層面上，專門提及城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建相結(jié)合的項目。

《PPP新機(jī)制》支持創(chuàng)新項目實施方式，“鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)”。這項規(guī)定為眾多文旅基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行REITs提供了嶄新的思路，通過合理構(gòu)建和實施特許經(jīng)營方案，可有效破解當(dāng)前景區(qū)門票收入“收支兩條線”的難題。

此外，《PPP新機(jī)制》在特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作中，明確“如果特許經(jīng)營者因改擴(kuò)建等原因需要重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者”。這項規(guī)定對于涉及改擴(kuò)建的高速公路發(fā)行REITs，有效地規(guī)避了原始權(quán)益人可能因為公開招標(biāo)而喪失改擴(kuò)建工程投資建設(shè)機(jī)會的風(fēng)險。

沉舟側(cè)畔千帆過,病樹前頭萬木春。《PPP新機(jī)制》以巨大的改革勇氣和創(chuàng)新銳氣，從頂層設(shè)計層面構(gòu)建了政府和社會資本合作的新機(jī)制，將是我國PPP發(fā)展史的重要轉(zhuǎn)折點。新機(jī)制新模式，新流程新機(jī)遇，將引領(lǐng)我國PPP模式邁向高質(zhì)量發(fā)展新征程！