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政策性及開發性金融工具如何促進有效投資

中國PPP論壇持續關注我國基礎設施投融資領域重大熱點難點問題。2022年我國基礎設施投融資最受矚目的熱點問題之一，當屬中國人民銀行支持三大政策性開發性金融機構發行7400億元專項金融債券，設立政策性開發性基礎設施基金，吸引超過3.5萬億元授信額度配套商業貸款，支持2700個基礎設施重大項目全部開工建設，對促進有效投資發揮了立竿見影的重要作用，使得這項“政策性開發性金融工具”成為2022年我國基礎設施投融資體制改革的重要成果，非常值得認真總結和深入研究。

投資一直是拉動經濟增長的重要力量。每當我國經濟增長面臨下行壓力時，都會寄希望于固定資產投資維持較高的增長速度，尤其是寄希望于基礎設施投資發揮三駕馬車的決定性作用，以減輕經濟下行的壓力。基礎設施投融資始終是政府投資主管部門、各類企業、金融機構及社會投資者關注的熱點話題。

我國基礎設施投資過去一直維持較高的增長樣態，很好地支撐著我國經濟維持較高增長水平，發揮著政府投資調控的政策性導向作用，但最近幾年正在發生深刻變化。這里有一組過去10年的數據。我國基礎設施投資增長率，2013年是17%，2014年高達21.5%,2015-2017年分別為17.2%,17.4%和19%，即一直維持在17%以上的水平。在此期間，PPP的廣泛應用發揮著至關重要的作用。但2018年和2019年，我國基礎設施投資增長速度下降到兩年均維持3.8%的水平。為了扭轉這種被動局面，提振基礎設施投資信心，2020年我國開始大量使用政府專項債，實際執行結果是：2020年我國基礎設施投資增長速度為0.9%，2021年進一步下降到0.4%，維持著繼續下滑的趨勢，沒有達到預期效果。

進入2022年以來，尤其是進入今年第二季度以來，受到嚴格疫情防控等更加嚴峻復雜因素的影響，我國的基礎設施投資到底會呈現一種什么樣的發展態勢，備受各方關注。2022年即將過去，今年的實際執行情況是：2022年 1-11月份，我國基礎設施投資同比增長達到8.9%，遠高于2020年的0.9%和2021年的0.4%。相信全年的最終數據一定是令人滿意的。

這個結果由多種因素達成，比如2021年的基數較低等，再比如我們繼續強調用好政府專項債，但最重要的原因應該歸結于2022年6月29日國務院常務會議提出的“政策性開發性金融工具”的有效應用，這個效果有些類似于PPP在2015-2017年所發揮的作用。這應該是我國基礎設施投融資2022年實施的最為重要的金融創新工具，是我國投融資體制改革的重要實踐成果，實施效果超出預期，很值得認真研究和總結。

1.經國務院批準額度，由中國人民銀行“點對點”支持國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等三家政策性及開發性金融機構設立專項金融工具，通過發行專項金融債券，籌集資金用于重大基礎設施項目資本金注入。

2.三家政策性及開發性金融機構通過銀行間市場，按照批準額度發行專項金融債券，募集資金用于分別設立國家開發銀行國開基礎設施投資基金、中國農業發展銀行農發基礎設施基金，以及中國進出口銀行進銀基礎設施基金。今年共發行額度規模為7400億元。

3.三只基礎設施基金以股權投資、股東借款等方式投放用于解決重大基礎設施項目資本金缺口，但比例不得超過項目資本金總額的50%，或為專項債項目的資本金進行搭橋，以提升專項債項目的可融資性。中央財政按照實際股權投資額對金融債券予以財政貼息，貼息期限為2年。

4.國家發展改革委牽頭審核確定備選項目清單，各基金按市場化原則依法合規、自主投資，主要用于中央財經委員會于2022年4 月26日召開的第十一次會議確定的交通水利能源等網絡型基礎設施、產業升級基礎設施、城市基礎設施、農業農村基礎設施、國家安全基礎設施等五大基礎設施建設，重大科技創新、職業教育等領域，以及其他可由地方政府專項債券投資的項目建設，涉及交通、能源、水利、冷鏈物流、職業教育、市政和產業園區設施、保障性安居工程、新基建等8大類22個領域的重大項目建設。

5.各政策性及開發性金融機構設立基金管理公司，履行基礎設施基金管理職能，發揮項目資本金財務投資人的角色，進行募投管退等專業化基金管理。

6.各商業銀行跟進配套解決商業性貸款資金缺口，并吸引社會投資等參與基礎設施建設，以期帶動各方投資，形成更多實物工作量，切實促進有效投資。

一是創新項目資本金籌措方式。我國投資項目實行資本金制度，基礎設施項目必須籌集一定比例的最低資本金，才能獲得商業銀行貸款支持。資本金融資始終是基礎設施項目融資的一個難題。通過國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等三家政策性和開發性金融機構發起創立基礎設施專項基金，募集資金用于基礎設施項目的資本金注入，對于解決基礎設施項目資本金來源缺口問題，聚焦關鍵核心環節，發揮著立竿見影的獨特作用，是我國當前形勢下豐富基礎設施項目資本金籌措渠道和方式的重要創新舉措，是探索如何進一步發揮政策性及開放型金融機構穩投資作用的重要探索。

二是統籌應用各種政策工具。發行銀行間金融專項債，并配合實施財政貼息，體現了財政政策和貨幣政策的聯動。通過政策性和開發性金融機構發行專項債券7400億元用于解決項目資本金缺口，統籌利用2019年以來結存下來的5000多億元政府專項債額度，以及2000億元的設備更新改造專項再貸款，配合設立基礎設施專項發展基金、定向發債、財政貼息等結構性貨幣政策工具促進基礎設施有效投資形成“疊加效應”。

三是引導撬動市場化融資。與政府性基金或政府專項債不同，今年推出的政策性開發性金融工具，不要求地方政府或其平臺公司出具還款承諾或承擔兜底責任等，而是由三家政策性開發性金融機構按照市場化原則，根據項目質量進行自主決策、自負盈虧、自擔風險。這項政策性開發性金融工具共7400億元基礎設施專項基金的應用，不僅可以有效解決項目資本金最低比例等制約商業性銀行貸款的融資障礙，而且還能夠有效發揮對項目融資的增信作用，使得各類商業銀行為納入政策性開發性金融工具支持清單內超過3.5萬億元授信額度的基礎設施項目提供配套貸款，并帶動資產證券化ABS、商業債券及股權融資等各類市場化融資工具的應用，并通過TOT、基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等盤活基礎設施存量資產，發揮對市場化融資的有效撬動作用。

四是有效降低融資成本。基礎設施項目具有公益性特征，往往商業盈利能力不足。經過多年的快速發展，我國財務盈利能力較強的基礎設施項目大多已經建成，使得大量新建基礎設施項目的盈利性呈下降態勢。尤其是當前經濟下行壓力較大，更進一步影響到新建基礎設施項目的盈利能力，使得基礎設施項目的資金籌措更加困難，我國對經營性基礎設施的盈利能力已經進入預期持續下降的調整時期，對拓展低成本基礎設施項目籌資渠道提出了新要求。政策性開發性金融工具由中國人民銀行支持，政策性開發性金融機構發起設立，財政提供貼息，客觀上存在著政策性增信功能，且所設立的基礎設施基金以資本金的方式注入基礎設施項目，不僅資本金本身沒有固定投資回報的要求，其配套的商業銀行貸款因政策性支持等因素，也可降低貸款利息。這種操作方式不僅能夠有效降低基礎設施項目的融資難度，而且還可以有效降低項目融資的資金成本，創新投融資模式，可以顯著提升項目的可融資性，為項目未來的商業運營奠定寬松條件。

五是探索銀行進行股權投資的新渠道。我國基礎設施項目的資金籌措，長期以來主要依靠債權融資，使得我國各類金融機構積累了規模巨大的基礎設施項目貸款債務資金。目前以三家政策性和開發性金融機構為依托，通過設立基礎設施專項基金的方式，將有關金融機構的存量債權資金轉換為股權資金，以資本金的方式注入基礎設施項目，有利于盤活我國規模巨大的銀行體系債務性存量金融資產，打破銀行資金主要用于債務性投放的傳統做法，未來將發揮示范帶動作用，研究如何撬動更多的金融機構將其各類資金投入基礎設施領域，解決基礎設施融資長期難以解決的股權投資問題，對于推動金融機構改革創新意義重大。

六是促進實現高質量發展。發行開發性和政策性金融工具，屬于具有鮮明政策導向的市場化融資行為，強調不搞大水漫灌、不超發貨幣、不透支未來的穩健貨幣政策導向，通過市場化融資工具引導各金融機構發放中長期低成本配套貸款，疏通貨幣政策傳導機制，有利于抑制通貨膨脹，增強信貸增長的穩定性，鞏固后疫情時代我國經濟恢復的發展基礎，促進經濟穩定健康可持續發展。

七是切實促進有效投資。政策性開發性金融工具項目聚焦現代化基礎設施體系建設，堅持“資金、要素跟著項目走”，堅持向符合條件的項目投放資金，強調著力破解要素保障、審批辦理等問題，做好項目前期工作和土地、用能、環評等要素保障，帶動相關基礎設施配套投資、產業發展項目投資及第三產業項目投資增長，有利于擴投資、帶就業、促消費，為穩住經濟發展大盤發揮托底作用。

2023年我國將很有可能會繼續用好政策性開發性金融工具，為促進有效投資發揮更加重要的作用。同時，需要總結2022年實施這項政策工具的經驗，促進改進相關工作。

一是完善基金專業化運作管理。這項金融工具既然按照基礎設施投資基金的模式進行運作，三大金融機構成立的基金管理機構，就應該按照基礎設施基金管理的專業化要求，在基礎設施基金的募投管退各環節加強能力建設，尤其是基金如何退出，其投入的具有財務投資性質的項目資本金與基礎設施項目其他資本金的差異化管理要求，如何真正體現市場化投資原則，如何切實體現依法合規自主決策、自負盈虧、自擔風險，保本微利，如何完善增信擔保措施，保障基金能夠投得出、管得住、收得回，都需要進行深入研究。

二是建立常態化項目推動體系。目前的政策性開發性金融工具運作，涉及到中國人民銀行、財政部、國家發展改革委、住建部、環保部、地方政府、銀保監會及三大政策性開發性金融機構等眾多部門。為進行形成有效投資，通過開辟綠色通道、實行并聯審批，加快辦理用地用能環評等手續，建立了推進有效投資的項目協調機制，確實發揮了很好的作用。但是，有關部門聯合辦公，連續高效運轉，加強上下聯動和橫向協同，有很強的戰時應急動員特征。進入2023年，如何建立常規化溝通協調機制和項目推動機制，這就涉及到投融資體制及項目審批體制深化改革等深層次問題，需要提前做好相關研究。

三是加強投資項目前期研究論證工作。投資決策是項目全生命周期的起點，投資決策正確與否，對項目成敗有著直接的決定性影響。為堅持科學決策、民主決策、依法決策，提高投資決策的正確性和準確度，必須深入細致、全面系統、科學嚴謹地開展可行性研究工作。從實施執行情況看，部分基礎設施基金項目推動實施不順利，經常遇到有資金沒有合適項目可投的情況，突出表現為項目庫儲備不足，項目保障條件不落實，根本原因在于項目前期研究不深入，缺乏高質量的項目謀劃和項目庫建設。我國投融資體制正在發生深刻變革，特別是立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實現高質量發展，對項目投資決策提出了更高要求，必須將綠色發展、自主創新、共同富裕、安全風險等理念以及投資建設數字化等要求融入項目前期方案策劃和可行性研究，建立適應高質量發展要求的投資項目可行性研究工作體系。