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摘要：非客運業務是城市軌道交通PPP項目特許經營的重要內容，健康的運營狀態和良好的收益情況可有效減輕財政支付壓力、提高項目投資和運營效率，但目前國內相關研究較少。本文首先分析國內城市軌道交通PPP項目非客運業務范圍，論述PPP項目非客運業務的建設要點、運營期工作要點和經營管理模式，并提出非客運業務管理建議。

關鍵詞：城市軌道交通；PPP；非客運業務；管理模式

2014年以來，我國陸續出臺了系列政策，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，各地掀起推廣PPP模式熱潮。其中，城市軌道交通PPP項目是單項投資額最大的PPP項目。

PPP項目前期，政府方的關注點主要集中在項目融資減債及社會資本方投資情況等方面，而社會資本方關注政府補貼總額、投資回收期限、投資回報收益等內容。城市軌道交通PPP項目進入運營期后，相較于雙方前期對財務和融資的關注，雙方關注點將發生變化，如項目運營管理籌劃、項目基本服務提供情況等。基于項目可持續發展，城市軌道交通PPP項目公司應對經營模式（客運+非客運）細化研究，保障實現公共產品項目的長遠效益和社會資本方的投資期望。

對于城市軌道交通PPP項目管理模式，客運業務已初步形成自建/代建+委托運營模式/聯合運營模式/自主運營的模式，但行業內對非客運業務管理的相關研究較少，也無成熟的管理模式和案例可供參考。項目前期各方焦點在建設及客運業務準備方面，對于非客運業務的開發和管理的關注度遠遠不夠，由此可能降低非客運業務的經營收入和資源價值，進而影響項目整體收益。

一、非客運業務范圍分析

城市軌道交通PPP項目建成后，項目公司按特許經營協議約定，提供公共產品或服務，非客運業務（廣告等）的開展可以彌補客運業務在經濟上的可行性。項目非客運業務的具體策劃方案由項目公司提出，報實施機構批復后實施。為提高項目公司的整體盈利能力、降低財政補貼、確保項目投資者獲取合理回報，調動投資者的積極性，政府方將能夠產生效益的內容打包在特許經營范圍內。根據國內PPP項目特許經營實踐，城市軌道交通PPP項目非客運業務的范圍主要包括如下：

（一）廣告業務開發

包括站臺、站廳、通道、出入口、軌行區，以及各類軌道交通載客車輛內及車身空間等，或直接針對城市軌道交通乘客進行傳播或服務的各類媒體資源的經營。

（二）通信業務開發

利用軌道交通民用通信系統為通訊運營商（電信、移動、聯通等）服務并取得相應的租金或者服務費。

（三）商業零售開發

包括報紙雜志、提款機服務、自助售賣類機具、其他商業零售點、商鋪出租及其他服務的收入等。

（四）各類通道

與項目相連接且在項目范圍內的各類通道經營。

（五）其他非客運業務

發行的珍藏車票、發行的紀念車票等。

其他適用法律允許利用項目資產內的空間所從事的任何其他非客運服務業務。

二、非客運業務建設期及運營期工作要點

（一）建設期工作要點

非客運業務經營效果取決于經營模式、資源價值和城市發展等，同時與建設規劃的科學性和合理性有關。根據成都、西安、烏魯木齊等地城市軌道交通PPP項目非客運業務實操經驗，本文認為非客運業務建設期管理應注重以下工作要點。

1.為促使城市軌道交通非客運業務資源開發與項目線路建設、商業發展規劃有機結合，確保軌道交通非客運業務資源運營效果。在進行項目建設時需注意非客運業務資源開發與經營應以滿足乘客服務需求為出發點，用專業的團隊和專業的視角對項目非客運業務資源進行統籌規劃和優化配置。

2.城市軌道交通PPP項目建設，應在特許經營協議約定和項目設計文件的指導下，因地制宜開發利用軌道交通非客運業務資源。

3.城市軌道交通PPP項目非客運業務資源的開發應統一布置，綜合考慮，在線路開通運營前實現通電、亮燈和上畫，相關配套運營正常。

4.城市軌道交通PPP項目非客運業務資源開發應單獨進行策劃設計。廣告媒體位置的設計應結合裝修設計，充分考慮站點周邊情況、出入口分布情況、出入客流走向情況等因素，并征詢專業運營機構的意見。

5.城市軌道交通PPP項目非客運業務資源開發應考慮為廣告、通信、商業等業務的遠期發展預留條件。

例如，凡確定為廣告媒體的位置（包括擬安裝位置和預留位置）的，均要求在圖紙上標明廣告媒體位置并在施工圖上標明尺寸以確保廣告位置落實，避免其他設備造成阻擋；消防設備設置、電氣開關箱、運營導向牌、售票機等設備的位置要與廣告位置結合起來一并考慮；已預留的廣告專用電源，需要在預留處和接口處做專門標記，并在圖紙上明確標示。

6.城市軌道交通PPP項目的商鋪、銀行網點、商業自助設備等商業資源，按照商業原則設置在便于為乘客提供服務的位置。同時，在每個地面出入口的公告欄內預留張貼站內商業服務指南的位置。需要注意地下車站的商業資源網點不應設置在站臺、站廳乘客疏散區及疏散通道內。

7.如車站規劃有商業區或大型住宅區的上蓋項目，在該站考慮主通道方向開發地下商業街或地下商城時，需要預留獨立的通風、空調、給排水、供電和裝修條件。車站地面服務配套設施，如同時設立公廁和臨街面設商鋪的，要處理好廁所與商鋪的位置，以不影響商鋪客流為原則。

（二）運營期工作要點

PPP項目運營期，項目公司根據非客運業務特許經營范圍開展相關工作，統籌考慮策劃管理、報審管理、經營管理、招商管理、設施設備管理、安全生產管理等內容。根據作者非客運業務實操經驗，本文認為非客運業務運營期管理應注重以下工作要點。

1.非客運業務資源開發投資項目申報管理

項目公司對非客運業務資源開發投資項目立項實行審批制度，特許經營范圍內非客運業務資源由項目公司審批立項；特許經營范圍外新增非客運業務資源開發由項目公司審核，報政府方審批后立項。

新增非客運業務資源開發投資項目的經營方在申報新增投資項目時，應先后編制提交《項目建議書》和《可行性研究報告》。《可行性研究報告》審批通過后，經營方開始進行項目開發策劃和實施工作。

2.《策劃方案》的編制及審批

在PPP項目非客運業務運營籌備期，經營方應根據項目非客運業務資源特點，編制非客運業務資源實施《策劃方案》并報項目公司審批。以審批通過后的《策劃方案》為基礎，開展項目非客運業務經營工作。策劃方案應包含項目市場環境分析、資源開發具體方案、經營模式、招商方案、市場前景及經濟效益分析等內容。

3.非客運業務資源項目工程整體移交及檔案管理

PPP項目非客運業務資源工程質量驗收合格后，項目公司應根據項目移交管理辦法、規章和制度及非客運業務資源建設技術標準，將建設后的非客運業務資源工程項目檔案資料及工程實體整體移交給運營管理方。非客運業務運營期，由運營管理方負責非客運業務資源工程資產管理和工程項目檔案資料的管理。

4.非客運業務資源經營管理報告

經營方應按年度向項目公司上報各類非客運業務資源信息報表及相關臺賬信息，包括廣告媒體租賃情況、車站燈箱廣告租賃情況、商業資源經營情況等信息報表，項目公司主管部門對其進行管理并按要求上報政府方。

5.非客運業務資源經營分析管理

項目公司主管部門應對非客運業務經營成果組織周期性評價，考察研究行業內新技術、新工藝和經營模式等方面，為項目公司非客運業務經營決策提供信息基礎。

三、非客運業務資源經營管理模式

城市軌道交通PPP項目非客運業務資源的開發與經營可為項目公司提供穩定的收益。因此，非客運業務資源的開發與經營應本著經營效益最大化原則，選擇非客運業務資源經營管理模式。

根據作者非客運業務實操經驗，城市軌道交通PPP項目非客運業務資源管理可采取自主經營和委托經營的方式。無論采取何種管理模式，項目公司均應該根據項目非客運業務運營規劃和商業發展規劃，制定項目經營目標（如經營收入、利潤、利潤率等），并根據具體經營指標進行經營模式的選擇。

（一）自主經營模式

自主經營模式下，經營管理方式由項目公司自主決策，經營收益由項目公司直接把控，項目公司對非客運業務所涉及的策劃、審批、發布、維護、改造、開發等進行直接管理。

項目公司具有非客運業務經營開發經驗或者具有豐富的非客運業務管理人才時，可選擇自主經營模式，但項目公司需聘請專業的第三方咨詢單位對非客運業務資源經營進行技術支持，進而實現專業運營。

（二）委托運營模式

委托運營模式下，項目公司將相關業務委托給專業的經營單位經營，項目公司收取項目收益或支付相關管理費。根據作者對于非客運項目相關經驗，項目公司缺乏相關經驗或無成熟的管理人才，市場具有優質的非客運業務運營商時，可采用委托運營模式。委托運營模式下非客運業務收入主要來源于非客運資源經營權轉讓費，具體可分為以下四種模式。

1.固定租金模式

固定租金模式是在非客運資源經營權轉讓期內，項目公司每年向運營商收取固定不變的年租金。該模式下，項目公司可以獲得較為穩定的租金收入，且不必承擔受托人的經營風險；轉讓期內，項目公司收益水平較低。建議非客運資源為傳統項目，年收入能夠較為準確測算時選擇該模式。

2.總價包干模式

總價包干模式是在非客運資源經營權轉讓期內，簽訂固定總價合同，項目公司按期向運營商收取非客運資源轉讓費。該模式下，項目公司對于非客運業務經營的風險低、管理簡單、結算簡便，但受制于風險承擔等情況；轉讓期內，項目收益較低。建議資源市場增值潛力小、新業務開發不在承包范圍內時選擇該模式。

3.遞增租金模式

遞增租金模式是在非客運資源經營權轉讓期內，年租金按照約定的比例增長，項目公司每年向運營商收取約定價格的年租金。該模式考慮了非客運資源商業價值成長因素，有利于提高項目公司收益水平；該模式下租金的增長幅度和年租金額度的確定難度較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源可經營程度高，且PPP合同有非客運業務收入激勵機制時選擇該模式。

4.基準租金加提成模式

基準租金是指經營方（受托方）在經營期內每年向項目繳納的固定租金，當項目非客運業務收入高于基準租金時，高出部分收入雙方按照約定的比例進行分成，項目公司按期向運營商支付租金及提成。該模式兼顧了項目公司非客運收入的穩定性以及合理的風險分擔，對經營方（受托方）起到一定的激勵作用，項目公司可以得到較好的收益。該模式下項目公司需深度介入經營方合同管理、財務管理、成本管理等重要環節，實現難度較高，對項目管理人員的要求較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源價值預測難度高，且PPP合同有非客運業務收入激勵機制時選擇該模式。

四、城市軌道交通PPP項目非客運業務管理建議

非客運業務是PPP項目特許經營范圍中的重要內容，為實現科學管理、提升投資收益，發揮PPP項目優勢，本文給出如下建議。

（一）建立項目非客運業務開發規劃及管理體制

項目公司在建設期對于非客運業務資源的投資決策應制定項目運營規劃和商業發展規劃，制定相關管理流程和規章制度，在專業分析的基礎上做出投資決策判斷，防范和控制投資風險，創造良好的經濟效益、社會效益與環境效益。

（二）提前籌劃以實現“四個同步”

項目公司在建設期開始籌劃管理項目非客運業務，用專業的團隊和專業的視角對項目非客運業務資源進行統籌規劃和優化配置。項目非客運業務資源開發應做到同步策劃、同步設計、同步建設和同步開通，促進PPP項目建設、運營和所屬資源開發利用的良性互動和循環，實現物有所值。

（三）選擇合適的非客運資源經營管理模式

項目公司在運營前應研究確定非客運業務的管理模式，開展運營規劃和商業模式創新，在增加創收和成本開支的基礎上實現精細化管理和收益最優。

（四）選擇專業的團隊實現非客運資源高效運營

國內各城市軌道交通PPP項目社會資本方大多為施工單位，非客運業務經營經驗和能力不強，因此選擇專業的團隊幫助項目公司可實現非客運資源高效運營。通過專業的第三方開展非客運業務管理和經營工作，可汲取此類單位在非客運業務領域的豐富經驗，進而提高項目非客運資源的價值和盈利能力。

（五）采用動態的管理機制

PPP模式有利于提高公共產品/服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。國內城市軌道交通PPP項目應基于自身的非客運資源，在資源價值評估、管理模式的選擇、經營伙伴選擇、資產管理等方面總結PPP項目運作的經驗和不足，探索創造新的管理模式，在更大范圍、更高層次、更寬領域實現市場運作，為項目周期的非客運業務管理方式的選擇提供素材和思路。

總之，PPP的成功實施需要統籌全壽命周期成本和效益，PPP項目非客運業務管理模式對于項目的投資收益、提供外圍服務等具有重大影響，各項目應結合非客運業務特點、收益目標、社會資本方經驗、可提供服務的潛在對象等，綜合確定管理模式。