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摘要：2020年以來，我國應對新冠病毒疫情取得了重要成果，但也暴露出城市應急治理諸多不足，全面提升城市治理能力已刻不容緩。本文以疫情應急防控為切入點，以數字技術為依托，旨在構建科學集約“城市大腦”，打造共建共治共享的多元主體參與的城市應急治理新體系。

關鍵詞：城市大腦；多元主體；城市智能體；全周期應急治理

2020年3月10日，習近平在赴湖北省武漢市考察疫情防控時表示，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。我國《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》提出，要加強和創新社會治理，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺，推進市域社會治理現代化。這些論述和政策為城市治理及應急管理體系建設指明了方向。

鑒于此，在新型智慧城市、新型城鎮化和城市更新建設時，應注重加強頂層設計，充分利用大數據、云計算、物聯網、人工智能及區塊鏈等新一代數字技術，構建高度集成的智慧城市治理核心體系——“城市大腦”，打造城市智能體，建設科學智能的新型智慧城市運行管理中心。樹立“以人民為中心”的應急治理理念，完善多元主體參與的應急治理體系，樹立“全周期管理”意識，統一標準規范，加強制度建設，完善全過程協同機制及科學監測防控機制，由局部智能向整體智能升級，由實時監控向未來防控轉型，全面提升城市治理及應急管理水平。

圖1 城市治理及應急管理體系框架

一、樹立“以人民為中心”的應急治理理念，完善“多元主體協同”的應急治理體系

（一）樹立“以人民為中心”的應急治理理念

黨的十九大報告首次提出“智慧社會”，是對智慧城市發展的新要求。這標志著智慧城市建設進入了新時代，體現了人民群眾對美好生活的具體要求。城市治理是系統工程，在新型智慧城市背景下，聯動聯控與智慧共享是智慧城市應急治理的內在要求，樹立“以人民為中心”的智慧城市應急治理理念，城市治理為人民，城市治理依靠人民，緊緊把握住人民群眾最關心的利益問題。天災人禍，天災是起點，人禍是痛點，及時總結經驗教訓，加大城市應急治理理念和知識技術的宣傳、教育及培訓力度，提升廣大干部、群眾的應急知識和技能，提升領導者、管理者的決策能力和專業水平。

（二）完善“多元主體協同”的應急治理體系

黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。從新冠肺炎疫情防控可以看出，傳統的城市應急治理體系由組織體制、運作機制、法制基礎及應急保障系統組成，尤其是運作協同機制已經無法有效應對現代社會應急事件。公眾、企業和社會組織積極主動參與是新時代城市應急治理的關鍵所在，建立健全以政府為主導，公眾、企業和社會組織廣泛參與協同高效的多元主體應急治理體系，明確責任與權力，完善問責的主體、范圍及程序等規章制度。協同應急治理體系的核心應突出決策者能有效組織多部門協同，最大效能、最精準地發揮作用，基層能夠得到有效支持，部門間信息能夠順暢流動。實現政府、社會、企業各歸其位、各擔其責、同頻共振、群防群治的應急治理格局。樹立人人有責、人人參與的社會危機意識，保持對社會危機高度警覺，共筑應急治理命運共同體。

二、構建科學集約“城市大腦”，提升應急治理科學化、智能化水平

上海市“十四五”規劃提出，推動城市數字化轉型、提升城市能級和核心競爭力，發布了《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，提出到2022年基本建成科學集約的“城市大腦”，城市治理能力和治理水平不斷提高。北京市“十四五”規劃提出，實施科技冬奧行動計劃，提升智慧城市服務水平。天津市“十四五”規劃提出，建設新型智慧城市，做強“城市大腦”，推進城市管理精細化。從北京、上海、天津“十四五”規劃提出的智慧城市政策及重點工程可以看出，依托數字技術提升城市治理現代化水平，已成為城市治理及應急管理的重要發展方向。

在應急治理、安防等場景中，“城市大腦”扮演著越來越重要的角色。依托物聯網、云計算、人工智能、大數據、移動互聯網、區塊鏈等信息技術手段，打造科學集約的“城市大腦”，推動應急治理模式手段創新、技術創新，服務城市決策，提升城市應急治理科學化、智能化水平。

圖2 “城市大腦”應急治理系統架構

（一）依托大數據、數字孿生打造城市大數據開放共享平臺，夯實應急治理數字化基礎

在數字化時代，數字孿生城市已成為新型智慧城市建設主流模式，“城市大腦”的核心資源是數據，通過對海量數據的處理和應用，改變人們思維模式及城市運行方式。充分利用大數據、數字孿生等技術手段，打造城市大數據開放共享平臺，健全跨部門大數據共享制度，優化數據采集、存儲、管理流程，實現城市數據全量匯聚。通過回歸分析、神經網絡、Web數據挖掘等核心算法對全要素數據資源進行數字化模擬、分析預測，深度挖掘數據價值，提升應急預案精細化和戰況模擬演練的實戰水平，有效解決城市的應急預案大多停留在事件分級和責任人層面，不能真實反映實戰需求等問題。同時，直觀監測城市運行情況，對異常指標及時預警，為領導層和指揮者決策提供直觀、有效數據支持和模擬分析支持，實現以數據驅動、數據決策為主要特征的城市應急精準治理。針對社區等基層需求，根據作業項目和生產活動分解為若干個應急管理模塊，提供傻瓜式模塊開發功能，以滿足基層工作的實際需要，從而全面提升城市應急治理科學化水平。

（二）依托物聯網、云計算打造城市時空信息創新云平臺，夯實應急治理網絡化基礎

利用物聯網、云計算、移動互聯網、5G及地理信息系統，構建城市空天地一體化網絡中心，打造時空信息創新云平臺，注重基于數據的智能化應用及服務模式創新，推進城市精細化治理，實現城市運行即時感知、響應及處置，提高城市應急治理精細化、專業化水平。首先，聚焦新基建，完善時空網絡、通信網絡、大數據網絡、5G等數字化基礎設施建設，實現泛在物聯網、移動互聯網、通信網絡等資源深度融合，推動智慧城市網絡基礎設施向天基、地基結合的立體化網絡升級。其次，整合多維信息感知、關聯重建、可視化計算、動態信息融合等技術，實現城市萬物互聯，對城市各個行業領域進行全方位、全天候精準監測，提升城市應急治理全空間立體化通信能力。

（三）依托人工智能、區塊鏈打造城市智信決策技術平臺，夯實應急治理智能化基礎

以人工智能、區塊鏈、邊緣計算、增強現實、虛擬現實為代表的新興技術科學融合為城市發展賦能，讓城市治理、應急、執法和決策更加精準高效。人工智能算法對社會資源、應急物資與城市空間進行科學匹配，及時精準提供應急救助。無人機巡航，AR/VR遠程醫療，機器人安防巡邏、導診治療及智能配送等應用，豐富了應急治理方式，提升了應急治理效率。區塊鏈為采集數據提供存證、溯源機制，區塊鏈和智能合約技術為AI、大數據提供安全機制，提供應急治理數據的驗證與溯源，為打造安全可控、智慧可信的城市應急治理決策平臺提供技術支撐。

綜上所述，以城市大數據開放共享平臺、時空信息創新云平臺、智信決策技術平臺為核心的“城市大腦”，將海量數據連接起來，提供安全可控的共享數據信息，能夠實時采集城市各項數據，實現信息流、業務流高度融合，對城市進行全域即時分析、指揮、調動、管理，實現對城市運行的實時監控。為領導層整體研判、科學決策、協同指揮提供智力支持，提升城市應急治理數字化、科學化、智能化水平。

三、加強頂層設計規范制度標準，建立應急治理“全周期管理”協同機制

（一）強化頂層設計注重制度建設，建立城市應急治理信息共享整合機制

城市治理具有跨部門、跨領域、強關聯等特點，這就需要加強頂層設計、統籌管理，制定城市治理協調聯動機制，強化大局意識、全局觀念，防止本位主義。建立健全信息等資源的共享共治共建整合機制，制定統一技術標準，規范大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈設施等行業標準，對技術開發和應用過程中的數據采集、信息處理等技術標準及使用標準進行規范，建立統一指揮、凝聚共識、協同共振城市應急治理工作機制。為多元主體協同參與的跨區域、跨行業、跨部門、跨層級的城市應急治理協調合作體系提供制度保障。

（二）強化風險把控注重科學預測，建立城市應急治理“全周期管理”協同機制

樹立“全周期管理”意識，建立城市應急治理全過程科學監管協同機制，科學預測是基礎，精準把控是核心，應急管理是保障。強化風險防控意識，將應急治理的關口前移，實現精準識別、科學預測，及時規避和化解危機，摒棄重應急、輕預防的老毛病。構建前期預警研判，中期應對控制和后期總結提升等全生命周期應急治理體系，依托“城市大腦”針對不同事件、不同階段、關鍵節點做出科學預判，為制定全生命周期預案提供數據支持。建立城市日常運行和突發應急治理的無縫隙銜接機制，完善應急治理績效考核及獎懲機制，堅決處理不作為、慢作為、亂作為。探索建立應急資源授權的制度體系和標準體系，在危機事件發生時，要敢于擔當、科學決策、及時治理，避免危機事件擴大和蔓延，從而將損失和影響降到最低限度。

四、“城市大腦”應用案例分析

（一）海淀“城市大腦疫情防控平臺”

北京市海淀區打造“城市大腦疫情防控平臺”，構建疫情防控人員信息管理系統、疫情大數據分析系統、疫情預警系統和社區防控預警系統，科技助力疫情防控。

疫情防控人員信息管理系統。從行業（企業）和社區兩個維度采集人員基本信息、出行情況、居住社區、工作單位、健康狀況、經由疫區等六大類信息，每日采集關鍵體征指標，并跟蹤處理記錄信息。

疫情大數據分析系統。快速分析并統計區內各街鎮、小區、重點場所重點人員數量、主要來源地、活動軌跡、駐留時長、進入時間等信息，讓各類信息在平臺一覽無余，同時提供重點人流預警服務，防止出現重大傳染事件。

疫情預警系統。通過大數據分析，實現系統自動預警提示功能，向管理者或指揮者推送疑似人員預警信息，同時提示行業管理部門、屬地管理部門安排核查核驗。

社區防控預警系統。通過互聯網輿情數據和大數據分析，實現針對社區內個別輿情突出的區域及突出的問題進行重點分析和解決。實時監控重點人群，對于聚集等各類違規事件實時預警，供各級領導進行調度指揮。

（二）余杭首創全國“城市大腦+智慧安監”綜合平臺

杭州市余杭區整合匯集政府、企業和社會數據資源，在國內首創“城市大腦+智慧安監”綜合平臺，通過對重大風險實時監測監控、智能化分析，及時預測預警，準確聚焦了一批共性風險和面上問題，提升執法整治的實效性，全區事故防控形勢趨好。2019年，全區各類事故起數和死亡人數同比分別下降17%和33.8%。為余杭百姓撐起了安全“保護傘”，為城市安全發展提供了科技保障的典范。在應急管理領域起到了引領示范的作用，同時也是城市大腦平臺為部門業務創新提供數據和算法支撐服務的最佳示范。比如視頻人工智能算法服務、跨部門數據共享融合分析服務等。

在此次疫情防控中，新型智慧城市建設科學助力疫情防控，浙江省際疫情檢查站通過智慧軟件平臺，平均每天監測3000余臺車輛及9000余人次；蘇州吳中區運營“智慧城市大腦”，使百姓足不出戶就可享受政府服務，減少外出集聚交叉感染的風險。智能建造賦能城市應急治理，依托模塊化設計、全程建筑信息模型（BIM）技術輔助施工、裝配式施工，確保10天建成智能系統“智慧大腦”完備、安全環保的武漢火神山、雷神山醫院，為疫情防控作出突出貢獻。

五、結語

新型智慧城市建設是巨系統工程，城市應急事件的產生和處置平息都涉及到大量的子系統，如社會組織體系、物資和物流保障、生命線系統（道路、供水、電力、通訊）、危險源、社會心理疏導和輿論引導等。同時，城市應急事件主要包括：自然災害（如洪水、雪災、地震、泥石流等）、重大事故（如安全生產、火災、交通事故等）、公共衛生事件（如傳染病、食品安全等）、社會安全事件（如恐怖襲擊、群體事件、重大輿情等）等不同類型。不同類型應急事件的影響范圍、持續時間、需要調動的資源等顯然差別很大，城市治理及應急管理體系建設任重道遠。

綜上，首先要樹立“以人為本”的全周期管理理念，加強頂層設計，完善制度機制。其次，依托新一代信息技術融合創新，加強新型智慧城市基礎設施建設。最后，打造科學集約“城市大腦”，構建城市智能體，全面提升新型智慧城市治理及應急管理科學化水平。

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https://news.gmw.cn/2020-03/04/content_33616100.htm.

注：文中圖片來源于網絡。