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工程建設項目審批管理體系，是國家政治制度決策體系的重要組成部分，是黨和國家治國理政的重要內容。自習近平總書記2013年2月提出“一張藍圖干到底”這一重大命題以來，不僅對我國深化投融資領域“放管服”改革，不斷完善空間規劃體系和區域經濟社會發展具有重大指導作用，而且也為推進全過程工程咨詢服務指明了方向，意義重大，影響深遠。

一、“一張藍圖、多規合一”的發展歷程

黨的十八大以來，我國進入了全面深化改革的攻堅期，新一輪投融資改革任務艱巨繁重。2013年2月28日，習近平總書記在十八屆二中全會上提出要牢記“空談誤國，實干興邦”，要求有“釘釘子”的精神，真正做到一張好的藍圖一干到底，切實干出成績來。“一張好的藍圖，只要是科學的、切合實際的、符合人民意愿的，大家就要一茬一茬接著干”；不干“形象工程”“政績工程”。

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上明確要求探索“多規合一”，強調要積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發展改革委印發《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，進一步明確開展縣市空間規劃試點，推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃等“多規合一”。

隨后有關省市、各級地方政府的改革試點，2019年3月15日,國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號，簡稱《指導意見》)，在房屋建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務發展，提升固定資產投資決策科學化水平，進一步完善工程建設組織模式，推動工程建設高質量發展。2019年3月26日，國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號，簡稱《實施意見》），對工程建設項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革。在實施全流程全覆蓋項目審批制度改革和推進全過程咨詢服務作出全面系統規定的同時，對其中的“一張藍圖、多規合一”的內容也作了規定，寫進了這兩個文件。在《實施意見》中明確提出，要“在‘一張藍圖’基礎上開展審批，實現統一管理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦”，并要求地方工程建設審批管理系統，要具備‘多規合一’業務協同，在線并聯審批、統計分析、監督管理等功能。

二、“一張藍圖，多規合一”的含義、目的和作用

“一張藍圖，多規合一”是新一輪工程項目審批管理體系中的一項創新性舉措，其含義是將經濟社會發展規劃、行業發展規劃、城鄉空間發展規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等“多規合一”，構造出“一張藍圖”，并在此基礎上開展項目策劃決策審批或核準（備案）許可，實現統一管理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦。

實施“一張藍圖，多規合一”的目的是通過統籌整合各類規劃，構造出較為科學的、切合實際的、符合人民愿望，能夠一茬一茬按著“一張藍圖”，并依托在線工程建設項目審批管理系統，加強“多規合一”業務協同，統籌協調各政府部門的工程建設項目的建設條件以及需要開展的咨詢或評估等事項，加速項目前期策劃生成，簡化審批或核準（備案）許可手續，指導項目單位落實建設條件和為相關政府部門加強事中事后監督管理提供依據。

“一張藍圖、多規合一”的作用，主要有：

1.滿足政府“放管服”改革及其職能、需求的新變化

當前，國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務（簡稱“放管服”）改革，是處理好政府與市場關系的重大改革措施。政府部門通過“放管服”改革，將投資管理重心從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，發揮“有為政府”和“有效市場”兩大積極作用，改善營商環境，由此政府有關部門產生了新的管理職能和新的需求。如發揮投資決策環節在項目建設程序中的統領作用，實現投資決策建設意圖，并對項目順利實施有效控制和提高投資效益；鼓勵投資決策綜合性咨詢機構強化總體責任，運用投資機會研究、可行性研究等分析方法和工具，發揮其可行性研究特長，統籌考慮影響項目可行性的各種因素，如投資項目的市場、技術、經濟、生態環境、能源、資源、安全等，增強決策論證的協調性。同時，增強參與后期全過程工程建設咨詢機構的協同性，提供招標代理、勘察設計、工程監理、造價咨詢、項目管理等全過程工程咨詢服務，避免碎片化服務，幫助建設單位實現項目決策建設意圖，在確保工程質量和安全的前提下，幫助建設單位提高建設效率，節約建設資金并一以貫之。為吸納社會資本加入，統籌推進“新基建”產業體系建設，鼓勵統一組織區域評估，依托和接入在線工程建設項目審批管理體系，完善政務大廳建設，在“一張藍圖”基礎上組織指導開展“多規合一”的項目審批和管理服務等。

2.適應市場主體等項目單位多元化服務需要

為更好實現投資決策建設意圖，市場主體等項目單位要通過地方政務廳，更好、更快、更方便的為企業提供指導。因此，各方對綜合性、跨階段、一體化的投資管理與服務的需求日益增強，以加速項目前期策劃生成，期望由一家咨詢單位或者采取聯合體的方式進行協調管理，解決各階段、各專業之間條塊分割、碎片化服務問題，提高多元、一體化服務能力，確保項目投資決策目標的實現。

3.提高工程咨詢機構策劃能力，創新全過程工程咨詢服務和組織方式

工程咨詢是知識和技術高度密集的中介咨詢服務，是圍繞工程項目全過程建設和運營服務展開的，一直伴隨著經濟社會發展和投融資改革的不斷深化而發展成長起來。由開始的項目評估咨詢，逐步拓展到政策咨詢、規劃咨詢、融資咨詢、科技咨詢、工程監理、管理咨詢等領域。我們不僅需要進一步增強投資決策綜合性咨詢的總體責任，發揮其可行性研究特長，促進投資決策科學化，而且應借鑒國際經驗，增強后續參與全過程建設工程咨詢機構的協同性，提供更加專業化、精細化的服務，整合眾多服務水平較高的中小型咨詢機構，創新組織方式，構建全過程咨詢平臺型咨詢模式，構造出更加科學合理的“一張藍圖”。這些，將成為工程咨詢業新的增長點。

三、“多規合一”的實施條件

根據《實施意見》，新一輪工程建設項目審批制度改革，主要體現在三個覆蓋范圍，即：覆蓋不包括特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程，主要是房屋建筑和城市基礎設施等一般工程項目；覆蓋工程建設項目審批全過程（包括從立項策劃決策到竣工驗收和公共服務設施投入）；覆蓋行政許可等審批事項和技術審查、中介服務、市政公用服務以及其他備案類等。對于跨省區、經濟社會有重要影響的重大工程項目，仍應按原定基本建設程序辦理，深化項目前期研究，完善各項前置許可手續。

《實施意見》提出，為建立完善工程建設審批管理系統，地級及以上人民政府要按照“橫向到邊，縱向到底”的原則，整合建設覆蓋地方各有關部門和區、縣的工程建設項目建設審批管理系統，并與國家工程建設審批管理系統對接，實現審批數據實時共享。

當前，有各種不同目的、功能的規劃，如地方政府編制的國民經濟社會發展規劃、行業發展規劃、企業發展規劃、園區發展規劃，以及城鄉、土地利用、環境保護等專項規劃。工程咨詢單位應根據委托要求，按照投資機會研究深度要求，在研究分析相關規劃中謀劃構造出“一張藍圖干到底”的實施條件，主要包括：

1.劃定控制線，推行區域評價評估

2014年，國土資源部頒發《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，包括城市開發邊界、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線。

對各類開發區、工業園區、新區和其他有條件的區域，對于同一階段、不同工程項目，應由政府統一組織對壓覆重要礦產資源、環境影響、節能、交通、地質災害、地震安全、水資源論證等事項實行區域評價評估，成果共享，并告知建設單位相關建設要求。

2.分類制定工程項目審批流程，簡化中小型工程建設項目審批

對一般工程項目應明確工程項目前置和后置條件，如在立項規劃許可階段，僅提供滿足項目審批核準的規劃選址意見、用地預審等，其它許可條件在項目開工前辦理即可。

3.構建在線項目審批管理系統，加強對項目審批的指導和監督

深化“放管服”改革，通過在線并聯審批、統計分析、監督管理等功能，實現統一管理、并聯審批、實時流轉、跟蹤監督。

四、“多規合一”的實施路徑和主要內容

經過改革開放四十多年的經驗積累，投資機會研究、項目建議書和可行性研究等項目前期策劃已是投資決策綜合性咨詢的特長，形成了一系列較為成熟的分析方法和工具，其中不乏這方面優秀的實務操作人才和經驗豐富的專家。與工程實施相比，項目投資前期的成本投入相對較少，但對后期準備、實施階段的專業化咨詢和項目管理影響很大，要求投資決策綜合咨詢人員具備較高的宏觀政策和綜合素質能力，對后續咨詢服務成果承擔總體責任。為此，通過統籌整合各類規劃，構造出“一張藍圖”和支撐的工程項目（簡稱“兩個構造”），應是投資決策綜合咨詢必備的核心技術和能力。按照構造的“一張藍圖”，通過功能化、工程化、項目化、產業化的路徑策劃項目，既是“多規合一、一張藍圖干到底”的實現路徑，又是投資決策綜合性咨詢的優勢和根本。

根據《實施意見》，策劃“多規合一、一張藍圖干到底”的主要內容，主要是實現“四個一”，即：“一張藍圖”統籌項目、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規范審批運行。

“一張藍圖”統籌項目實施，要統籌整合各類規劃，劃定各類控制線，構造“多規合一”的“一張藍圖”。為構造出“一張藍圖”，關鍵是按照《實施意見》覆蓋范圍劃定能“橫向到邊、縱向到底”的控制線，主要是三條，一是建設項目核準（備案）許可線，設定建設項目審批核準（備案）許可條件。二是政府相關行政部門應出具核發的前后置條件。如項目前期應出具選址意見、用地預審、規劃許可等，其他后置事項在開工前完成即可。其中，對各類開發區、工業園區、新區和其他有條件區域，對于同一階段、不同的項目，可推行區域評估，由政府統一對壓覆重要礦產資源、環境影響評價、節能評價、地質災害影響評價、地震安全評價、水資源論證等，共享評價評估成果，并告知建設單位相關建設要求。三是規范中介咨詢和市政公用服務，明確服務標準和辦事流程，規范收費等。對供水、供電、燃氣、排水、通信等市政公用接入，為建設單位提供“一站式”服務。

“一個窗口”提供綜合服務，縣級及以上人民政府要加強政務大廳建設，發揮服務企業群眾、監督協調審批的作用。應設立工程建設項目審批綜合服務窗口，整合各行政部門和各市政公用單位分散設立的服務窗口；建立完善“前臺受理、后臺審批”機制，綜合服務窗口統一收件、出件，實現“一個窗口”服務和管理，統一制定“一窗受理”的工作規程；鼓勵為申請人提供工程建設項目審批咨詢、指導、協調和代辦等服務，幫助企業了解審批要求，提供相關工程建設項目的申請材料清單，提高申報通過率。

“一張表單”整合申報材料，建立完善審批清單服務機制，主動為申請人提供項目需要審批的事項清單。為實現項目各審批階段申請人只需提交一套申報材料，實行“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運行模式。應建立完善審批清單服務機制，制定為申請人提供項目需要審批的事項清單，達到同一項目不同階段審批、核發部門共享申報材料，不得要求申請人重復提交。

“一套機制”規范審批運行，建立健全工程建設項目全過程審批核發制度，明確部門職責、明晰工程規程、規范審批許可核發行為，確保項目各階段、各環節的無縫銜接。應建立協調機制，及時協調解決各相關部門意見分歧；建立跟蹤督辦機制，實時跟蹤全過程審批辦理和事中事后監督；建立依法依規長效機制，加強與人大及司法機構溝通，加強法律法規、規范標準等立改廢釋工作。

五、加強智慧政務大廳建設，優化完善“多規合一”協同平臺

自2018年5月國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號）以來，各級地方政府開始試點建立“一網通辦”、并聯審批的投資項目在線審批監管平臺建設。國家發展改革委隨后頒發《關于完善固定資產投資項目代碼制度加強項目代碼管理和應用工作的通知》(發改投資規〔2018〕817號)和《關于印發全國投資項目在線審批監管平臺投資審批管理事項統一名稱和申請材料清單的通知》（發改投資〔2019〕268號），為各級地方政府加強智慧政務大廳建設，規范在線“多規合一”協同平臺建設提出了指導意見。

當前，建立完善“多規合一”在線工程項目審批管理系統（又稱在線政務協同平臺），尚在推進過程中。如北京市規劃和國土資源委員會于2018年9月發布的《“多規合一”協同平臺操作指南（試行）》，按照對外服務、對內會商，對分兩個時段的項目申請、操作流程（含時限控制）和辦理要求作了規定，可通過互聯網實時查詢和打印綜合審查意見。雖然“多規合一”在線項目審批管理體系還有進一步完善優化空間，但已發揮了積極作用。2020年6月，北京市委市政府頒發了《北京市關于加快培育壯大新業態新模式促進北京經濟高質量發展的若干意見》，對提升政務專網、深化政府服務、“一網通辦”改革和升級一體化在線政務服務平臺提出了新的要求。

加強智慧政務大廳建設，優化完善在線“多規合一”協同平臺，既是認真落實總書記“一張藍圖干到底”指示精神，深化“放管服”改革，優化營商環境的具體體現，又是發揮“有為政府”“有效市場”的重要機制保障，為此，應重點做好以下工作：

1.提高認識，認真總結“多規合一”試點工作的進展情況

認真總結在線項目審批管理體系試點工作進展現狀、“多規合一”實施效果和存在問題、短板等；進一步把握理解“一張藍圖、多規合一”的含義、作用、實施條件與路徑；按照新一輪全流程全覆蓋項目審批制度和“放管服”改革要求，分析政府、企業等市場主體出現的新職能、新需求、新業態的變化；優化完善平臺建設的功能與目標，并分別列明對外服務、對內會商的分部功能與應用目標等。

2.規范建設運營，明確建設和運營責任

在線政務協同平臺一般由綜合管理部門、應用管理部門、建設運維部門共同組成。綜合管理部門負責協調推進在線協同平臺建設、應用和規范運行，研究制定相關管理制度、規則和標準規范，并督促落實，綜合管理部門由地方政府指定；應用管理部門可由相關政府行政管理部門組成，負責制定工作規則、辦事指南，包括審批許可依據、內容、受理條件、辦理流程、辦理時限、收費標準、監管要求、聯系方式等；建設運維部門負責在線平臺建設，運行維護相關數據管理，制定運行維護細則、安全運行和安全保障等，確保在線協同平臺的安全穩定運行。

3.處理好“一張藍圖”與“多規合一”的關系是建設在線協同平臺的核心

建設“多規合一”在線政務協同平臺的基礎，是構造出統籌各項規劃的“一張藍圖”。這張藍圖應在多規合一的基礎上至少劃定三條控制線：一是滿足工程建設項目審批核準（備案）許可線，明確構造項目審批許可的范圍、條件、運行流程以及需要提供的項目基本信息和項目代碼等；二是政府相關行政部門應出具核發的前后置條件；三是規范中介咨詢和市政公用服務，提供“一站式”服務等。

4.依托新一代信息網絡技術，建設智慧協同平臺

作為政府投資的一個重要基礎設施項目，在線政務協同平臺應依托新一代信息互聯網絡，以5G網絡、人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等現代信息技術為核心，建設數字中心，智慧交換大廳等基礎設施，實現線上線下全程受理交付、并聯審批、實時流轉、跟蹤監督的一種新模式，以及在線咨詢、查詢、支付等服務。

綜上所述，智慧政務大廳建設主要應具備以下四個特征：

（1）目標明確。全流程全覆蓋項目審批制度改革的根本任務，是提升投資決策科學水平，推進全過程工程咨詢服務，改變以往單一的咨詢論證及碎片化服務方式，從源頭上把握好與國家區域經濟社會發展和行業產業發展規劃的密切結合，更好實現投資建設意圖，發揮投資決策環節在項目建設程序中的統領作用，提高工程建設項目成功率，避免大水漫灌、一哄而上。

（2）更快方便。推進項目審批制度改革，深化“放管服”改革，改善營商環境，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，牢固樹立新發展理念。“多規合一、一張藍圖干到底”作為其中一項重大改革舉措，以推進政府治理體系和治理能力現代化為目標，以更好更快方便企業和群眾辦事為導向，加大轉變政府職能和簡政放權力度，加速前期策劃生成，統一審批流程、規范審批事項、精簡審批或核準（備案）許可手續。

（3）在線協同。實施“多規合一”的一個重要特點，就是要運用5G網絡、大數據、云計算等現代信息通信技術，建設數字中心基礎設施，與全國在線政務服務平臺對接，完善工程建設項目審批管理系統，使其具備“多規合一”業務協同、在線并聯審批、統計分析、監督管理等功能，做到互聯互通信息共享。

（4）依法依規。實現“多規合一”的關鍵，在于謀劃構造出較為科學合理的“一張藍圖”，必須在“一張藍圖”基礎上開展審批或核準（備案）許可，實現統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦。為完善工程建設項目審批制度，應明確相關政府管理部門職責，明晰工作流程，規范審批許可行為，建立協調和跟蹤督辦機制。同時，應加強與人大、司法機構的溝通，加強法律法規和規范標準等立改廢釋工作，建立依法依規長效機制。