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國家高新區高質量發展路徑探索

——以某民營企業園區運營實踐為鑒

中咨公司青馬研習社第八小組

蔣茂森 王智鵬 邱珺翎 等

編者按：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視高新技術產業以及園區的高質量發展，提出一系列重要指示和要求，強調“高新區是科技的集聚地，也是創新的孵化器”“科技創新能夠催生新產業、新模式、新動能，是發展新質生產力的核心要素”“要注重創新驅動發展，強化創新體系和創新能力建設，推動科技創新和經濟社會發展深度融合”。國家高新區作為我國高新技術產業發展的核心力量，自1988年火炬計劃實施以來，實現了快速化、規模化發展，發展質量和發展效益逐步提升，成為我國推動雙創和高新技術產業發展的前沿和主陣地，但同時也衍生出要素成本增加、創新能力偏低、資源配置多元、產業競爭力不強等一系列新問題新挑戰。

本研究考慮到國家高新區的重要性和代表性，按照問題和目標導向，遵循新發展理念，采用案例分析、專家訪談、類比分析等研究手段，進一步探索新時代國家高新區高質量發展的可行路徑，以為進一步發揮好國家高新區示范引領和輻射帶動作用提供一定借鑒。

一、研究背景、主題及意義

高新技術產業開發區（簡稱高新區）與經濟技術開發區（簡稱經開區）、科技園、工業區等共同構成了我國產業園區的主要形態，是我國實施創新驅動發展戰略和推動經濟轉型發展的重要載體，特別是國家高新區的發展，以“發展高科技、實現產業化”為指導方向，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，現已進入“三次創業”全面創新階段。目前，關于國家高新區發展戰略和發展路徑的研究，主要聚焦創新驅動、綠色發展、政策支持、體制機制等方面進行了豐富的探索，為國家高新區加快發展提供了有效的借鑒[1-2]。同時，隨著30多年的大規模發展，我國高新區進入“做高位勢、做強存量、整合資源”的新發展階段，新晉國家高新區也將主要從省級及以下高新區升級而來，即“以升促建”，根據科技部印發的《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》，“十四五”末國家高新區數量達到220家左右，將實現東部大部分地級市和中西部重要地級市基本覆蓋，挖掘現有高新區發展潛力，整合國家高新區資源打造國家自創區將成為主要發展趨勢[3]。

綜上分析，本文以現有國家高新區高質量發展為研究對象，聚焦效益提升，借鑒國內優秀產業園區運營實踐經驗與做法，結合產業經濟新形勢、新導向，從“高質量運營”視角探索國家高新區高質量發展的可行路徑，服務現有國家高新區培育發展新動能，提升產業發展現代化水平，做實做好“高”“新”兩篇文章，探索國家高新區創新驅動發展的新路徑。

二、國家高新區發展情況、趨勢及存在的問題

（一）國家高新區總體情況

國家高新區是經過國務院批準建立的以發展高技術產業、促進科技與經濟結合為目標的科技產業園區，其設立的目的主要是調整優化產業結構、增強國際競爭力，其發展主要依靠科技和經濟實力，重點設立在知識與技術密集的大中城市以及沿海地區，以充分發揮產業集聚效應和知識溢出效應，以科技創新引領產業升級，推動經濟發展向中高端水平邁進。

截至2023年底，國家高新技術產業開發區總數已由2000年的53家攀升至178家，2023年實現生產總值18萬億元、占全國GDP的14%，工業增加值9.2萬億元、占全國的23%。國家高新區建立以來，不斷深化改革探索，促進科技創新與產業創新對接，入統企業的數量持續保持增長，2022年超過20萬家。近年來，國家高新區發揮高質量發展先行示范作用，綜合實力快速提升，為新時期高水平推進新型工業化奠定了堅實基礎，已成為經濟穩定增長的重要引擎。根據工信部發布的數據，國家高新區貢獻了全國20%以上的工業增加值，集聚了30%的高新技術企業，40%的專精特新“小巨人”企業，50%的企業研發經費投入和發明專利，60%的科創板上市企業，70%的國家制造業創新中心，80%的全國重點實驗室，打造形成了高端裝備、新材料、新一代信息技術等一批戰略性產業，成為國家先進制造業集群的核心承載地。依托國家高新區，一批高科技產業集群培育壯大，成為推進新型工業化發展、保障產業鏈供應鏈安全的重要力量。

圖1 2001-2022年國家高新區發展情況

（二）國家高新區發展趨勢

作為我國重要的創新策源地，以及高成長企業、高端產業的集聚地，經過三十多年的快速發展，依托創新投入、產業集聚、開放發展等路徑，國家高新區在高新技術產業發展、經濟增長、創業孵化、科技創新等方面取得了顯著成就，現已進入“三次創業”全面創新階段，總體呈現出以下發展趨勢：

1.升級打造國家自主創新示范區

根據《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7號），將進一步推動國家高新區建設成為“創新驅動發展示范區”和“高質量發展先行區”，率先進入創新驅動高質量發展新階段[4]。國家自主創新示范區（簡稱國家自創區）作為支撐創新驅動發展戰略的國家級平臺，是開展試點示范和探索有效路徑的核心載體，重點聚焦自主創新能力提升和高技術產業發展。截至2023年11月，依托66家國家高新區，已建設了23家國家自創區，未來隨著創新驅動發展戰略的深入推進，建設國家自創區將成為國家高新區轉型升級的主要方向。

2.持續提升高端資源集聚水平

面向國家戰略需要，聚焦產業發展需求，國家高新區將持續推動國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等國家戰略科技力量集聚布局，建設科教資源集聚區、打造高品質創新空間。同時，通過引進、培育雙機制，面向全球招才引智集聚創新人才，同步完善人才支持政策培養高水平人才，匯聚更多國家戰略人才力量，并依托國家重點實驗室、國家技術創新中心等高端平臺開展“大兵團”協同作戰。

3.不斷增強特色產業集群能力

根據《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》，鼓勵國家高新區立足資源稟賦和特色優勢，因地制宜、因園施策，聚焦特色主導產業，強化創新資源配置，優先布局相關重大產業項目，加快形成集聚效應和品牌優勢。未來，國家高新區將進一步發揮比較優勢、特色優勢，大力發展特色主導產業，帶動關聯產業協同發展，形成集群化的特色發展生態。

4.“高、新、質”融合一體

創新、質優、高科技、高效能、高質量、契合新發展理念是新質生產力的重要內涵，作為塑造未來競爭新優勢、搶占未來競爭制高點的關鍵力量，國家高新區的高質量發展，升級打造為國家自創區，在做好“高”“新”兩篇文章的同時，將依托“高”“新”蓄力，加速發展壯大新質生產力，打造新質生產力高地，為高質量發展提供新技術動力、新要素動能、新產業支撐，實現“高、新、質”融合一體發展。

（三）國家高新區存在問題

面向新形勢、新要求，現有國家高新區在發展中也面臨一系列的問題和挑戰，特別是在自主創新以及可持續發展能力等方面[5-6]。

1.自主創新能力有待提升

目前國家高新區的發展仍然主要依賴要素和投資驅動，在技術、產品及商業模式上的原始創新不足，創新驅動效能有限，高新技術產業發展動力不足。產業培育及集群化發展方面，較多高新區引進產業趨同，脫離當地經濟發展特點和資源稟賦，造成產能過剩和資源浪費，供需倒掛現象普遍。此外，知識產權作為創新企業、平臺的核心資產，其交易、確權、執法等普遍涉及跨區域協同問題，但目前跨區域的知識產權大保護格局亟待形成。

2.經濟效益水平有待提高

國家高新區作為我國園區經濟發展的重要抓手，部分高新區發展在很大程度上依賴園區初創發展階段積累的低成本生產要素以及各類特殊政策紅利，且受前期園區建設投融資和招商引資雙重影響，存量債務積累較高，在當前經濟發展預期轉弱、土地財政急速下滑以及部分優惠政策弱化或終結等壓力下，面臨經營現金流下滑和化解存量債務等多重難題。國家高新區內的一些科技型中小企業因固定資產少、信用評價難，擴大生產、開拓市場受流動資金缺乏、融資難制約。國家高新區設立的產業基金受業務、風控、職能以及體制機制等方面影響，引導促進作用有限。

3.主導產業競爭力有待加強

我國高新技術產業的初步發展，主要是以資源稟賦和勞動力的比較優勢低環嵌入全球價值鏈，并快速發展為面向全球的“世界工廠”，致使產業集群可復制、可遷移性較強，特別是占比較高的生產型企業的研發投入少、缺乏核心技術、無自主品牌、產品附加值低，致使國家高新區產業優勢和特色不突出，對產業鏈、創新鏈的安全支撐性不夠。

4.不平衡不充分問題明顯

國家設立的178個國家高新區中，東部地區71個、中部49個、西部42個、東北16個。源于東部地區基礎設施完善、營商環境良好、經濟發展基礎較好等條件，東部國家高新區數量多、密度高，東部地區國家高新區實現的營業收入和工業總產值超過中部、西部、東北地區總和，東部與其他地區的國家高新區效益差距顯著，呈現出“東強西弱”態勢，支撐國家區域重大戰略和區域協調發展戰略的能力有待增強。

5.管理體制機制有待優化

國家高新區的管理體制模式采取管委會主導型，作為當地政府的派出機構，在“屬地化管理”和“準一級行政機構”治理框架下，部分管委會受限于管理權限劃分不明確、領導隸屬關系設置不合理等問題，在運行過程中表現出效率效能不高等問題；此外，管委會在資源配置上更傾向于追求短期經濟效益，不重視高新區的長遠發展目標，配置創新資源能力不足，致使主導產業引領作用不足、缺乏創新活力，亟待完善市場化運營機制。

三、園區運營的新模式：基于一家民企的探索實踐分析

民營經濟的不斷壯大，構筑了我國經濟基本盤的穩定基礎，也為經濟高質量發展提供持續性內生動力，產業園區運營方面，民營企業以其靈活性、創新性和競爭力等優勢，取得了豐富的產業園區運營樣板，國家高新區借鑒或引入民營企業開展園區運營服務，有利于充分吸收先進運營服務理念，實現“硬投資”和“軟建設”協同推進。

（一）某民營企業園區運營業務概況

本民營企業集團（以下簡稱集團）是一家專注于產業服務和園區運營的產業集團，連續十二年蟬聯“中國產業園區十強企業排行榜”前列，集團旗下的核心企業園區運營公司（以下簡稱園區運營公司），目前已在全國投資運營了500多個園區，累計引進、服務新興制造業和科技型企業超過19000家，聚焦產業園區的開發運營，積累了豐富的經驗和資源，形成一套獨特的產業運營模式。同時，園區運營公司在發展中也面臨著園區運營業務類型單一、對外融資主體受限、政策資金爭取難度大等問題，正在持續關注國家和地方產業和金融政策，不斷嘗試新思路、新做法。

（二）產業園區運營模式分析

集團實行集團垂直管理、扁平化管理的模式，對各項目有絕對的控制權，基于“產業微笑曲線”，即產業兩端的研發、營銷附加值高、中間的制造附加值低的分布特點，架構企業價值鏈一體化平臺。產業園區項目的產研、設計、成本、采購、招商、運營、資金、財務等環節均由集團垂直管控，運營方式為“集團運營控底線，園區負責達上線”，集團守住各條線的底線，園區項目負責做到優秀上限，其可有效借鑒的運營特色及優勢主要體現為：

1.專注主業運營園區

運營公司在園區運營品類上選擇單品類深耕的策略，重點專注于開發運營生產研發類的園區，不涉及純辦公業態的園區產品，聚合業態、功能、資源，形成規模和集聚效應。集團擁有圍繞產業園區配套的一系列高級管理團隊，在項目前期首先針對每個產業園區未來的經營決策、經營理念做決策前的區位分析、產業調研、產業鏈競爭、產品設計，力求針對該區域將產業研究做到極致、深度審視。

2.關注成本控制

園區運營公司與大部分地方平臺企業建設的園區不同，集團雖不直接參與園區工程建設，但卻高度重視園區工程管理。如集團重點專注服務制造業企業與科技型企業，而上述企業對廠房售價等要素極為敏感，因此，在前期園區建設時，集團致力于做好精確的園區工程管理，合理控制工程造價，打造低綜合成本園區。

3.大數據招商

在運營階段，集團通過20余年的經驗積累，依托內部開發的數據招商系統，通過前置產業及潛力分析，對適合選址地區經濟發展的產業賽道開展精準招商工作，并通過以招引鏈主企業帶動上下游產業鏈上企業入駐園區，形成產業聚集，培育產業“品牌效應”。

4.綜合服務能力配套

運營產業園區涉及環節眾多，各關鍵節點銜接至關重要。園區運營公司作為優秀產業園區運營商，注重的是多個環節的流暢銜接與企業綜合實力與品牌的塑造，提供高品質的物業服務、定制服務和增值服務。未來集團將持續致力于通過多元化、綜合性的服務，助力產業園區實現高質量發展與良性循環。

5.多元融資創新

園區運營公司項目融資模式主要包括自有資金、銀行授信和開發貸，其中，銀行合作是其重要的融資方式，如推動成為北京銀行主要股東，與交通銀行、恒豐銀行簽訂戰略合作協議，獲得較多授信。除傳統的融資渠道外，園區運營公司還發行了第一單資產證券化產品，發行規模10億元；后續又發行了一系列產業園區項目，作為全國首批基礎設施REITs試點企業之一，積極響應國務院和國家發展改革委關于鼓勵民營企業積極盤活存量基礎設施資產、擴大有效投資的政策，成功盤活了產業園區的存量資產，也為企業在未來的發展提供了重要的財務支持和戰略導向。

總體來看，作為民營企業，該園區運營公司以其獨特的運營模式，形成了較具成效的運營經驗和資源積累。當然囿于企業屬性和業務板塊制約，存在一些問題與挑戰亟待突破，本文不作展開。

四、探索國家高新區高質量發展新路徑的建議

中國特色社會主義進入新時代，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵期。國家高新區要勇為先鋒，發揮好創新引領作用，緊跟國家高新區發展新形勢，積極借鑒優秀企業產業園區運營經驗及做法，突破發展瓶頸、集聚創新要素，完成新舊動能轉換，做高位勢、做強存量、整合資源，構筑高新技術產業集群，搶占具有全球影響力的創新高地，推動實現國家高新區高質量、可持續發展[7-9]。

一是從價值端、核心端集聚創新動能。進一步整合優化創新資源，實施區域協同創新工程，實施產業鏈優化專項行動，加快提升產業鏈現代化水平；以全球化視野挖掘引進人工智能、量子計算等具有重大戰略意義的前沿顛覆性技術嵌入既有創新鏈產業鏈體系，并融入全球技術創新價值鏈、產業鏈、供應鏈，邁向產業價值鏈高端。

二是從投資端、資本端做好產業運營。產業運營作為高新區可持續發展的根本之道，可借鑒優秀民營企業園區運營專注主業運營、成本控制等經驗，優化重構高新區盈利模式，舍棄低價值產業門類，提升主導產業鏈競爭力，充分發揮資本溢出效應，提升高新區專業價值，吸引更多投資資本進入。

三是以特色化、集群化做強主導產業。國內中關村科技園、張江高新區以及國外美國硅谷、日本筑波科學城等園區，依托自身主導產業，聚合創新鏈、價值鏈，集群化發展打造成為了世界一流品牌園區。借鑒優秀民營企業園區運營特色化、專業化實踐，國家級產業園區作為區域經濟發展領頭羊，應充分利用產業資源獲取先發優勢，依托資源集聚能力、資源稟賦、產業配套條件和要素成本比較優勢，主攻特色產業集群，做好輔助產業配套，實現特色產業規模化、集群化發展。

四是從戰略端、區域端推動協同發展。聚焦特色化、差異化發展，形成國家高新區發展的區域化指導體系，東部及沿海地區建設具有世界競爭力的產業聚集區，東北地區統籌推進新產業發展和傳統產業調整改造，中西部地區主動適應我國制造業向中西部轉移的大形勢，重點服務當地產業升級和重大戰略需要。同時，從支撐服務京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等國家重大區域發展戰略著手，充分發揮國家高新區作為區域創新的重要節點作用，培育創新增長極，推動區域協同發展。

五是以專業化、融合化強化基礎支撐。聚焦服務專業化、智慧化發展要求，借鑒優秀民營企業園區運營的綜合服務能力配套運作經驗，或探索引入民營企業提供專業運營服務，以服務主導產業為核心，強化產業綜合配套能力，加快發展生產性服務業，實現從“管理者”到“服務者”的運營服務模式轉變。推進以人為中心的產城融合，建設生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間人文友好的園區環境和城市綜合功能體，實現園區經濟與城市發展融合一體，從“園區經濟”轉變為“城市經濟”。

參考文獻

[1] 高春東,魏穎,金鳳君.國家高新區發展定位和思路探討[J].中國行政管理,2019(03):158-159.

[2] 何壽奎,薛瓊瓊,馬維文.國家高新區高質量發展的內在機理及發展路徑研究[J].資源開發與市場,2022,38(08):986-995.

[3] 中華人民共和國科學技術部.關于印發《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》的通知[EB/OL].中國政府網,2022-09-21. 

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-11/10/content_5725958.htm.

[4] 中華人民共和國國務院.關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》[EB/OL].中國政府網,2020-07-17. 

https://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/17/content_5527765.htm.

[5] 王林川,劉麗,吳慈生.新經濟環境下國家高新區高質量發展評價研究——以10個國家高新區為例[J].科技管理研究,2021(03):33-39.

[6] 周勇.高水平科技創新推動高質量發展機制、問題及路徑[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2024,41(01):14-24.

[7] 劉小勇,陳曉欣,丁煥峰,等.國家自主創新示范區與國家高新區高質量發展[J].經濟問題,2022(10):98-107.

[8] 劉行健,杜寬亮.城市更新視角下國家高新區轉型發展策略之探討——以天津高新區華苑環外片區為例[J].城市發展研究,2023,30(05):86-95.

[9] 李文梅,韓蓄,陳舒.城市群型國家自主創新示范區科技創新與經濟高質量發展測度研究——以福廈泉國家自主創新示范區為例[J].科技管理研究,2022,42(23):1-10.

注：文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。

中咨公司2024青馬研習第八小組

組員：王智鵬、邱珺翎、孫悅群、魯野、楊清逸、劉宗泱

指導教師：蔣茂森