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重大工程決策具有高度的不確定性、情景復(fù)雜性和長(zhǎng)壽命周期持續(xù)影響的特性[1]，客觀、科學(xué)、可靠的工程決策是保障重大工程實(shí)施和運(yùn)行的前提和關(guān)鍵，對(duì)重大工程的成功實(shí)施意義重大。工程決策建立在工程評(píng)估的基礎(chǔ)之上。工程方案只有經(jīng)過(guò)科學(xué)縝密的專(zhuān)業(yè)評(píng)估，才能為正確決策奠定客觀而堅(jiān)實(shí)的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)。司馬遷在《史記·高祖本紀(jì)》中講到“夫運(yùn)籌策帷幄之中，決勝于千里之外”。工程決策覆蓋工程實(shí)施全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，主要工作既包括前期準(zhǔn)備階段的方案比較，也包括實(shí)施階段的跟蹤反饋和優(yōu)化，以及與此相關(guān)的比較選擇和做出決定。工程評(píng)估屬于“運(yùn)籌帷幄”的主要內(nèi)容，應(yīng)為工程決策發(fā)揮重要支撐作用。只有經(jīng)過(guò)縝密的評(píng)估論證，才能為“決勝千里”的重大工程決策打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，做到胸有成竹。工程決策應(yīng)以工程評(píng)估為依據(jù)，確保科學(xué)決策，避免盲目決策。

一、工程決策與項(xiàng)目評(píng)估

(一）工程決策的內(nèi)涵及特征

工程決策是指圍繞工程系統(tǒng)及工程活動(dòng)所進(jìn)行的決策。這種決策不僅包括工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段基于不同方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較進(jìn)行的判斷和抉擇，還包括工程實(shí)施階段對(duì)決策方案的跟蹤反饋和優(yōu)化完善。因此，工程決策是一種覆蓋工程活動(dòng)全過(guò)程的行為[2]。用以指導(dǎo)和支持決策者針對(duì)工程活動(dòng)所進(jìn)行的決策，建立在工程經(jīng)驗(yàn)、工程價(jià)值觀、工程情景信息和專(zhuān)業(yè)判斷能力的基礎(chǔ)之上[3]。

1．工程經(jīng)驗(yàn)

哲學(xué)中的經(jīng)驗(yàn)有兩種：一是來(lái)源于感官知覺(jué)的觀念；二是來(lái)源于反思或內(nèi)省的觀念。即經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于客觀實(shí)踐和主觀世界[4]。工程經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生于工程實(shí)踐，是工程實(shí)踐活動(dòng)在人們頭腦中的反映，是從已發(fā)生的工程實(shí)踐活動(dòng)中獲取和總結(jié)的信息或知識(shí)，日積月累并進(jìn)一步深化后上升為工程理論。工程經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)人面對(duì)工程實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，能夠及時(shí)做出正確決策，或有相應(yīng)解決問(wèn)題的意識(shí)和能力的體現(xiàn)。整個(gè)工程活動(dòng)全過(guò)程是一個(gè)需要不斷做出決策的過(guò)程，擁有豐富的工程經(jīng)驗(yàn)有益于工程決策者準(zhǔn)確做出各項(xiàng)決策，并且可以避免一些不必要的錯(cuò)誤，降低工程風(fēng)險(xiǎn)和損失。從某種程度上講，工程經(jīng)驗(yàn)的多寡決定著工程決策者水平的高低。以黃河三門(mén)峽工程[5]為例，其決策過(guò)程雖基本完備，也經(jīng)過(guò)有關(guān)專(zhuān)家反復(fù)論證，但由于缺少相同類(lèi)型、相似規(guī)模的工程經(jīng)驗(yàn)，使得工程決策后果不良。工程建成后黃河泥沙量遠(yuǎn)超估計(jì)上限，水庫(kù)庫(kù)區(qū)淤積的嚴(yán)重程度超過(guò)預(yù)期，導(dǎo)致渭河流域成為洪澇重災(zāi)區(qū)。隨著不斷積累的過(guò)程，工程經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)檎_決策提供重要支持。例如，同樣是黃河泥沙量估計(jì)問(wèn)題，在小浪底工程決策時(shí)，該問(wèn)題已基本得到解決。由此可見(jiàn)，工程經(jīng)驗(yàn)在工程實(shí)踐中不斷積累有助于工程決策和工程實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展。

2．工程價(jià)值觀

價(jià)值觀是人們對(duì)客觀世界及行為結(jié)果的評(píng)價(jià)和看法，反映人們的認(rèn)知和需求狀況，支配和調(diào)節(jié)著人們的社會(huì)行為[6]。工程決策行為受決策者個(gè)人價(jià)值觀以及其所處時(shí)代社會(huì)價(jià)值觀的指導(dǎo)和支配。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境惡化和自然資源枯竭，工程活動(dòng)已從最初主要考慮經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)向綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等效益，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)不斷進(jìn)步、環(huán)境日益改善。工程決策也已從注重工程本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向要同時(shí)兼顧工程活動(dòng)的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，這不僅體現(xiàn)了價(jià)值觀對(duì)工程決策的指導(dǎo)作用，也體現(xiàn)了工程價(jià)值觀的與時(shí)俱進(jìn)。青藏鐵路綜合效益[7]特別顯著，充分體現(xiàn)了綜合效益價(jià)值觀在工程決策中的指導(dǎo)作用。青藏鐵路建成并投入運(yùn)營(yíng)，極大地推動(dòng)了西藏、青海旅游業(yè)快速發(fā)展，帶動(dòng)沿線物流業(yè)、工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，提高了沿線城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)了地區(qū)社會(huì)進(jìn)步和民生改善，取得了良好的環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排效益。由此可見(jiàn)，工程決策過(guò)程及結(jié)果都會(huì)受到工程價(jià)值觀的深刻影響。

3．工程情景信息

情景信息是指關(guān)于事物所有可能的未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)的信息[8]。工程決策中的情景信息既包括工程本體的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、自然等環(huán)境信息，也包括政府、公眾、工程活動(dòng)參與方等利益相關(guān)者需求信息[9]。情景信息是工程決策者必須掌握的信息資源，缺乏完整的情景信息將嚴(yán)重影響工程決策的科學(xué)性。在群體決策中，多渠道的信息融合、決策主體信息不對(duì)稱(chēng)均可能造成決策者獲得的情景信息不全面，進(jìn)而導(dǎo)致決策的片面性，甚至導(dǎo)致決策失敗。在港珠澳大橋工程決策中，香港、澳門(mén)和廣東省三地政府積極協(xié)調(diào)溝通，設(shè)立專(zhuān)責(zé)小組解決工程建設(shè)中的爭(zhēng)議問(wèn)題，掌握情景信息動(dòng)態(tài)變化，增強(qiáng)了工程決策的科學(xué)性及準(zhǔn)確性。國(guó)內(nèi)工程決策尚且如此，國(guó)際工程決策更需要盡可能多的情景信息予以支撐。如 “一帶一路”倡議下的肯尼亞蒙內(nèi)鐵路、巴基斯坦卡洛特水電站、印尼雅萬(wàn)高速鐵路等工程決策，均受到多重情景信息的影響，包括工程所在國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等環(huán)境因素，跨國(guó)投資及技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，非政府組織、宗教組織及其他相關(guān)群體需求，還要考慮國(guó)際工程經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響、社會(huì)輿論及安全問(wèn)題等。情景信息是工程決策的重要支撐，只有充分掌握工程情景信息，才能為成功的工程決策奠定良好基礎(chǔ)。

4．專(zhuān)業(yè)判斷能力

專(zhuān)業(yè)判斷能力是指針對(duì)特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分析和判斷的綜合能力。工程決策所需的專(zhuān)業(yè)判斷能力既有可言傳的顯性成分，更有只可意會(huì)的隱性成分。《孫子兵法》有云：“舉秋毫不為多力，見(jiàn)日月不為明目，聞雷霆不為聰耳”。真正的專(zhuān)業(yè)判斷能力是一種透過(guò)表面現(xiàn)象看到事物本質(zhì)從而決定工程活動(dòng)走向的能力。工程決策者的專(zhuān)業(yè)判斷能力需要有科學(xué)決策方法和手段的支撐，決策方法和手段的科學(xué)性在很大程度上決定了工程決策的科學(xué)性[10]。

(二）工程評(píng)估對(duì)工程決策的作用

工程評(píng)估為工程決策提供依據(jù)。工程決策的復(fù)雜性，決定著工程評(píng)估的獨(dú)特性，要求工程評(píng)估能夠?yàn)楣こ虥Q策提供可靠依據(jù)，并形成其獨(dú)特的評(píng)估體系和表現(xiàn)特征。工程評(píng)估與工程決策的關(guān)系如圖1所示。

圖1 工程決策和工程評(píng)估的關(guān)系

工程評(píng)估對(duì)工程決策的作用主要體現(xiàn)在以下方面。

1．推動(dòng)決策科學(xué)化

我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域自1985年建立“先評(píng)估、后決策”制度以來(lái)，不僅為國(guó)家節(jié)省了大量資金，而且在服務(wù)國(guó)家決策，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、遏制對(duì)生態(tài)環(huán)境、資源消耗的負(fù)面影響等方面發(fā)揮了重要作用。評(píng)估已成為科學(xué)決策的必要環(huán)節(jié)，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)等日趨復(fù)雜，項(xiàng)目的利益相關(guān)方各有不同的關(guān)切和訴求，政府掌握的信息不足。在此環(huán)境下，工程評(píng)估是發(fā)現(xiàn)信息、回答各方疑問(wèn)、凝聚共識(shí)、達(dá)成合理化意見(jiàn)的過(guò)程。工程評(píng)估有利于決策者掌握更加全面的情況和信息，聽(tīng)取正反各方面意見(jiàn)，進(jìn)行科學(xué)決策。

2．實(shí)現(xiàn)決策民主化

從評(píng)估主體來(lái)看，工程評(píng)估包括自評(píng)估和他評(píng)估，甲方評(píng)估、乙方評(píng)估和第三方評(píng)估，也包括體制內(nèi)機(jī)構(gòu)評(píng)估、體制外機(jī)構(gòu)評(píng)估等不同的主體。這些評(píng)估各有特色：自評(píng)估、甲乙方評(píng)估對(duì)情況比較熟悉，但由于評(píng)估機(jī)構(gòu)本身也是“局中人”，往往容易有意無(wú)意忽略一些情況和問(wèn)題，特別是涉及自身利益、職責(zé)的，有時(shí)反映的問(wèn)題并不全面、不徹底；第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在行政隸屬關(guān)系上獨(dú)立于甲乙雙方，屬于“局外人”，有利于解決“局中人”問(wèn)題，有利于更加全面地反映情況、問(wèn)題和各方意見(jiàn)，提高決策的民主化水平。

3．助力實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)

重大工程決策目標(biāo)呈現(xiàn)多維特征，單項(xiàng)工程往往關(guān)注微觀或局部問(wèn)題，而宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃又通過(guò)若干具體工程或項(xiàng)目群來(lái)實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目評(píng)估工作既要關(guān)注項(xiàng)目本身也要從宏觀、戰(zhàn)略視角把握其定位、方向和布局。當(dāng)工程項(xiàng)目發(fā)生重大的內(nèi)外部條件變化和方案變化時(shí)，項(xiàng)目評(píng)估應(yīng)直接對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮作用，為實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)服務(wù)。工程評(píng)估是實(shí)現(xiàn)工程決策目標(biāo)的重要手段。

二、重大工程決策評(píng)估的關(guān)鍵維度

工程決策是重大工程實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)決策是確保重大工程項(xiàng)目成功實(shí)施和運(yùn)行的重要前提。工程決策涉及到項(xiàng)目壽命周期全過(guò)程的不同階段，需要專(zhuān)業(yè)性的工程評(píng)估論證咨詢(xún)提供專(zhuān)業(yè)支撐。重大工程決策除必須考慮本體要素外，還必須考慮外部影響因素。工程決策需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，運(yùn)用科學(xué)方法，對(duì)重大工程圍繞戰(zhàn)略符合性、工程可行性、運(yùn)營(yíng)有效性、效益合理性、影響持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)可控性等六個(gè)關(guān)鍵維度進(jìn)行工程評(píng)估。

(一）戰(zhàn)略符合性

戰(zhàn)略符合性（Strategic Conformity）從宏觀戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展、行業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目需求等不同層面研究項(xiàng)目建設(shè)的理由和依據(jù)，提出擬建項(xiàng)目的需求方案，確定項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、功能定位、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)出方案，判斷項(xiàng)目建設(shè)的必要性。

評(píng)估是為決策服務(wù)的，決策必須強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略導(dǎo)向，失去了戰(zhàn)略引領(lǐng)，整個(gè)評(píng)估工作將失去靈魂。如某海峽跨海工程項(xiàng)目，主通道長(zhǎng)約40公里，兩側(cè)公鐵連接線約160公里，投資估算高達(dá)1400多億元。評(píng)估中不僅在運(yùn)輸需求、工程地質(zhì)、海洋環(huán)境、技術(shù)方案等方面提出需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題，更要從建設(shè)國(guó)際旅游島的戰(zhàn)略角度進(jìn)行論證，綜合考慮通道建設(shè)與人流車(chē)流上島、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)及生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系，優(yōu)化各種運(yùn)輸方式與能力的協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綜合戰(zhàn)略目標(biāo)。

再如某鐵路項(xiàng)目的評(píng)估，線路全長(zhǎng)418公里，評(píng)估預(yù)計(jì)投資近400億元，如果僅從項(xiàng)目自身測(cè)算，財(cái)務(wù)效益較差，有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)存在不同意見(jiàn)。評(píng)估充分考慮到該項(xiàng)目的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，認(rèn)為該項(xiàng)目對(duì)構(gòu)建區(qū)域運(yùn)輸大通道，改善當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)互通網(wǎng)絡(luò)具有重要戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，建議應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)效益和沿線開(kāi)發(fā)收益，通過(guò)鐵路沿線布局產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，提升項(xiàng)目投資的財(cái)務(wù)盈利能力。

再如某大劇院工程的評(píng)估，當(dāng)時(shí)眾多兩院院士及知名建筑、規(guī)劃、工程專(zhuān)家分別從政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面提出暫緩建設(shè)的意見(jiàn)，并要求開(kāi)展全國(guó)性大討論，使得當(dāng)時(shí)的評(píng)估工作面臨巨大壓力。在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)特別是反對(duì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，評(píng)估從我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全面推向21世紀(jì)、人民生活總體達(dá)到小康水平的角度出發(fā)，提出建設(shè)功能優(yōu)良、與中華民族文化大國(guó)地位相稱(chēng)的大劇院工程，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。且為使該工程盡快實(shí)施，評(píng)估還建議立即成立大劇院工程專(zhuān)業(yè)技術(shù)小組，以加快解決設(shè)計(jì)方案層面的分歧。由此不難看出，對(duì)于重大項(xiàng)目，準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略需求是評(píng)估工作的重要問(wèn)題。

(二）工程可行性

工程可行性（Engineering Feasibility）主要從工程技術(shù)方案及工程實(shí)體建設(shè)的角度評(píng)估建設(shè)方案的可行性。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目場(chǎng)址、建設(shè)條件、工藝方案、設(shè)備方案和工程方案的合理性、先進(jìn)性、適用性、可靠性、安全性、經(jīng)濟(jì)性等方面進(jìn)行多方案比選，評(píng)估項(xiàng)目工程技術(shù)方案的可行性。在戰(zhàn)略導(dǎo)向和目標(biāo)定位都已明確的情況下，技術(shù)方案的評(píng)估論證就成為項(xiàng)目評(píng)估的重要內(nèi)容。技術(shù)方案對(duì)投資規(guī)模、運(yùn)營(yíng)效率、環(huán)境影響以及經(jīng)濟(jì)效益等都有重大影響。

例如，某高速鐵路工程進(jìn)行評(píng)估，投資規(guī)模大、影響范圍廣，受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。工程戰(zhàn)略意義重大，目標(biāo)定位清晰，但在圍繞采用輪軌技術(shù)還是磁懸浮的技術(shù)方案方面出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。評(píng)估圍繞該高速鐵路主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案、技術(shù)裝備的兩個(gè)基本前提—運(yùn)輸組織模式和速度目標(biāo)值進(jìn)行重點(diǎn)技術(shù)論證，并著眼于整個(gè)國(guó)家高速客運(yùn)鐵路網(wǎng)的構(gòu)建進(jìn)行研究。評(píng)估認(rèn)為，高速輪軌與高速磁懸浮都是高新技術(shù)，但磁懸浮存在與既有路網(wǎng)不兼容且自身成網(wǎng)時(shí)間漫長(zhǎng)、投資大運(yùn)能小、技術(shù)成熟度相對(duì)較差等劣勢(shì)，綜合衡量最終確定該高速鐵路采用高速輪軌系統(tǒng)技術(shù)方案的評(píng)估意見(jiàn)。這一技術(shù)方案不僅確定了本項(xiàng)目的技術(shù)路線，而且也決定了后來(lái)我國(guó)整個(gè)高速鐵路網(wǎng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，接下來(lái)的高速鐵路項(xiàng)目均按此技術(shù)路線進(jìn)行建設(shè)，事實(shí)證明當(dāng)初的評(píng)估建議經(jīng)受住了實(shí)踐檢驗(yàn)。

(三）運(yùn)營(yíng)有效性

運(yùn)營(yíng)有效性（Operational Efficiency）要求在戰(zhàn)略符合性和工程可行性評(píng)估的基礎(chǔ)上，研究項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)模式、管理機(jī)構(gòu)及組織實(shí)施方案，分析項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)的可實(shí)現(xiàn)性，評(píng)估項(xiàng)目單位治理結(jié)構(gòu)的合理性，投資產(chǎn)出能否順利交付并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估，強(qiáng)調(diào)改變重大工程重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的狀況，既要重視建設(shè)方案評(píng)估，又要重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及其有效性的評(píng)估。

比如某大型鋼鐵廠搬遷方案的評(píng)估，認(rèn)為搬遷不應(yīng)是易地原樣復(fù)建，而應(yīng)從鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高度，定位在更高起點(diǎn)上建設(shè)具有國(guó)際先進(jìn)水平的現(xiàn)代鋼鐵企業(yè)。通過(guò)深入研究，與國(guó)際先進(jìn)企業(yè)對(duì)標(biāo)，評(píng)估提出建設(shè)世界先進(jìn)水平鋼鐵廠的五條原則，即科技含量高、資源消耗低、循環(huán)利用好、環(huán)境友好型、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，相關(guān)評(píng)估意見(jiàn)得到采納，對(duì)原搬遷方案進(jìn)行了重大調(diào)整，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境效益，為項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

再如某煉化乙烯工程的評(píng)估，在對(duì)資源、市場(chǎng)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)線路等進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出可通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)品方案、減少附加值低的油品產(chǎn)量，增加市場(chǎng)急需的高附加值化工新材料，同時(shí)提高技術(shù)裝備自主化國(guó)產(chǎn)化本土化水平，將乙烯龍頭裝置規(guī)模由年產(chǎn)80萬(wàn)噸調(diào)整為100萬(wàn)噸，而投資規(guī)模基本不變，投資回報(bào)率可以提升2個(gè)百分點(diǎn)，這將有利于提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的有效性。項(xiàng)目實(shí)施使該煉化工程成為行業(yè)標(biāo)桿，在盈利能力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面都達(dá)到世界一流水平。

(四）效益合理性

效益合理性（Benefit Rationality）要求結(jié)合項(xiàng)目投資需求和融資方案，計(jì)算有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)估項(xiàng)目投資的盈利能力、償債能力和財(cái)務(wù)持續(xù)能力，評(píng)估項(xiàng)目對(duì)利益相關(guān)各方的價(jià)值貢獻(xiàn)，為項(xiàng)目投資和融資決策提供依據(jù)。工程項(xiàng)目的戰(zhàn)略意圖、工程目標(biāo)、技術(shù)方案不同，其效益評(píng)估的思路和方法也不相同。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要著重評(píng)估項(xiàng)目的融資方案、財(cái)務(wù)效益及債務(wù)清償能力；對(duì)于公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的外部性及產(chǎn)生的間接效益。

比如對(duì)某大型鐵路工程的評(píng)估，既充分考慮了對(duì)項(xiàng)目國(guó)防安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、邊區(qū)穩(wěn)定的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，也深入論證了高原、凍土、生態(tài)等技術(shù)難點(diǎn)和環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，由于項(xiàng)目本身財(cái)務(wù)效益欠佳，不可能完全依靠市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)解決建設(shè)投入和運(yùn)營(yíng)虧損，評(píng)估對(duì)資金來(lái)源、投入結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼提出了優(yōu)化建議。

再如，某跨海大橋工程跨越三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，兩岸三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，交通量構(gòu)成不同，費(fèi)用效益評(píng)價(jià)的參數(shù)不同，為全面科學(xué)地評(píng)價(jià)該項(xiàng)目的效益，評(píng)估中專(zhuān)門(mén)開(kāi)展了該跨海大橋工程評(píng)價(jià)理論方法的專(zhuān)題研究，提出針對(duì)性的評(píng)價(jià)思路、方法及參數(shù)選擇標(biāo)準(zhǔn)，全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的直接效益和間接效益，分析三地不同經(jīng)濟(jì)體的受益情況，并據(jù)此測(cè)算三地應(yīng)承擔(dān)的投資費(fèi)用，充分考慮各方訴求，最后得出三地都可接受的評(píng)估結(jié)論和建議。

(五）影響持續(xù)性

影響持續(xù)性（Impact Sustainability）評(píng)估，要求從項(xiàng)目外部性影響的角度，在項(xiàng)目需求方案、建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)方案、財(cái)務(wù)方案等項(xiàng)目方案評(píng)估的基礎(chǔ)上，評(píng)估重大工程在資源及能源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)保、溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、就業(yè)等領(lǐng)域的影響效果，對(duì)于能夠量化的經(jīng)濟(jì)外部性進(jìn)行內(nèi)部化量化分析，從多個(gè)維度評(píng)估項(xiàng)目外部影響的可接受性，研究擬建項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等影響的可持續(xù)性，結(jié)合工程可行性、運(yùn)營(yíng)有效性和效益合理性的評(píng)估結(jié)論，判斷項(xiàng)目產(chǎn)生的外部正面效果、負(fù)面代價(jià)及可持續(xù)性，為項(xiàng)目建設(shè)可行性提供判斷依據(jù)。

許多重大建設(shè)項(xiàng)目屬于百年工程，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等方面的影響將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，涉及代際公平及可持續(xù)發(fā)展等重大問(wèn)題。因此，必須對(duì)工程方案產(chǎn)生的各種影響進(jìn)行深入分析和綜合評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的重大不利影響實(shí)行“一票否決”。

例如對(duì)某濕地生態(tài)工程的評(píng)估，考慮到該濕地在我國(guó)乃至全球生態(tài)格局中具有十分重要的地位，湖區(qū)保護(hù)和發(fā)展的任務(wù)和方式具有特殊性和重要性。針對(duì)近十年來(lái)該濕地枯水期低水位造成的相關(guān)影響，當(dāng)?shù)卣岢鐾ㄟ^(guò)建設(shè)水利樞紐工程的方案予以解決。評(píng)估通過(guò)調(diào)查研究，提出在該地區(qū)數(shù)千年的歷史中，其年度豐枯變化幅度遠(yuǎn)大于近60年，枯水季節(jié)（10月至次年3月）大部分濕地由水相轉(zhuǎn)為陸相是其特有的季節(jié)變化，并進(jìn)一步指出判斷一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)是否退化是一個(gè)嚴(yán)肅的科學(xué)問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境變化不能定性為生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化。若缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行至少一個(gè)完整水文周期的系統(tǒng)定位監(jiān)測(cè)和控制實(shí)驗(yàn)，將難以準(zhǔn)確判斷其變化性質(zhì)。為此，評(píng)估認(rèn)為該水利樞紐工程立項(xiàng)決策時(shí)機(jī)尚不成熟，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題有待進(jìn)一步研究，有關(guān)部門(mén)最終采納了評(píng)估意見(jiàn)。

再如某銅礦工程的評(píng)估，該項(xiàng)目緊鄰當(dāng)?shù)芈糜螀^(qū)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地，若采用自然崩落與小露天聯(lián)合開(kāi)采方式，難以避免大面積采空所造成的地表變形和移動(dòng)，對(duì)周邊河流、土地、植被等將產(chǎn)生嚴(yán)重影響。鑒于該項(xiàng)目對(duì)于緩解國(guó)內(nèi)銅資源瓶頸、促進(jìn)當(dāng)?shù)孛褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，項(xiàng)目建設(shè)很有必要。同時(shí)，為減少項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的不利影響，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，建議采用全地下全封閉以及不造成地表塌陷的采礦方式，評(píng)估建議被采納，并得到相關(guān)各方的高度認(rèn)可。

(六）風(fēng)險(xiǎn)可控性

風(fēng)險(xiǎn)可控性（Risk Controllability）強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目建設(shè)必要性和方案可行性評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)擬建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其管控方案的可行性進(jìn)行評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)管控方案是在工程項(xiàng)目的戰(zhàn)略需求、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、投資效益和影響效果進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)可能造成影響的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)，提出規(guī)避、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、減輕或自擔(dān)等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案及實(shí)施監(jiān)控和動(dòng)態(tài)管理計(jì)劃，為減少風(fēng)險(xiǎn)事故造成的損失和不利影響，保證投資項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供依據(jù)。

重大工程決策評(píng)估，需要系統(tǒng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析，科學(xué)識(shí)別項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，全面評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)產(chǎn)生的潛在影響，進(jìn)而研究風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。在某跨海大橋工程的評(píng)估中，曾專(zhuān)門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究。該項(xiàng)目屬于世界級(jí)超大型橋梁工程，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例，再加上工程地質(zhì)條件極為復(fù)雜，水文氣象條件非常惡劣，施工限制因素眾多，工程建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)。評(píng)估根據(jù)項(xiàng)目的目標(biāo)和特點(diǎn)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分解為工程設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)工期、環(huán)境影響、社會(huì)影響、交通量預(yù)測(cè)、投資估算、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等九個(gè)方面，采用層次分析法、公共信息模型和蒙特卡洛法等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)影響進(jìn)行模擬分析，最終判斷總體風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)，針對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)因素，提出了具體防控措施，確保了項(xiàng)目的順利建設(shè)和安全運(yùn)營(yíng)。

再如，在對(duì)PX、火電、核電、紙漿、垃圾處理等項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，考慮到這些項(xiàng)目容易引發(fā)群體性事件，按照國(guó)家有關(guān)部門(mén)要求對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。例如某電廠新建工程的前期工作中，連續(xù)發(fā)生多次群體性事件。最嚴(yán)重的一次有超過(guò)1.5萬(wàn)人上街。在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，采取問(wèn)卷調(diào)查、媒體公示、張貼公告、實(shí)地踏勘、走訪群眾等多種方式，識(shí)別出十大風(fēng)險(xiǎn)因素，采用風(fēng)險(xiǎn)影響-概率矩陣方法確定各風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生概率和影響程度，針對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)提出多方面的具體措施，最終打消了社會(huì)公眾的疑慮，促成了項(xiàng)目建設(shè)，緩解了當(dāng)?shù)毓╇娋o張的局面。

三、重大工程決策評(píng)估體系構(gòu)建

對(duì)重大工程項(xiàng)目開(kāi)展工程評(píng)估，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)、社會(huì)等多個(gè)層面，需要從評(píng)估業(yè)務(wù)體系、評(píng)估組織體系、理論方法體系和質(zhì)量保障體系等角度構(gòu)建重大工程決策評(píng)估體系，對(duì)工程方案進(jìn)行獨(dú)立、公正、科學(xué)的評(píng)估論證，確保工程決策建立在專(zhuān)業(yè)評(píng)估論證及系統(tǒng)分析研究的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)工程決策的科學(xué)化和民主化，提升重大工程決策評(píng)估能力，為推動(dòng)工程強(qiáng)國(guó)建設(shè)及工程評(píng)估軟實(shí)力建設(shè)服務(wù)。

(一）評(píng)估業(yè)務(wù)體系

評(píng)估業(yè)務(wù)體系建立的核心任務(wù)，就是明確評(píng)估事項(xiàng)。可以納入咨詢(xún)?cè)u(píng)估業(yè)務(wù)體系的評(píng)估事項(xiàng)種類(lèi)繁多，主要包括六大方面：一是重大政策的評(píng)估。如西部大開(kāi)發(fā)政策、東北等老工業(yè)基地振興政策、中部崛起等相關(guān)政策的評(píng)估；二是各類(lèi)規(guī)劃的評(píng)估。如汶川地震恢復(fù)重建規(guī)劃評(píng)估、各類(lèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估；三是重要法規(guī)制度的評(píng)估。本質(zhì)上屬于政策層面的評(píng)估；四是重大戰(zhàn)略的評(píng)估。政策和規(guī)劃評(píng)估，在邏輯上均屬于戰(zhàn)略評(píng)估的內(nèi)容；五是工程項(xiàng)目的評(píng)估。包括項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告等項(xiàng)目前期論證成果的評(píng)估，以及初步設(shè)計(jì)、概算審查等專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估；六是中期評(píng)估及后評(píng)價(jià)。包括重大政策、重要規(guī)劃及工程項(xiàng)目的中期評(píng)估和后評(píng)價(jià)。通過(guò)這些評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)政策、規(guī)劃執(zhí)行及項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，用于進(jìn)行后續(xù)實(shí)施的及時(shí)調(diào)整，優(yōu)化規(guī)劃方案、調(diào)整政策措施，發(fā)揮評(píng)估反饋的糾偏作用。

(二）評(píng)估組織體系

評(píng)估組織體系建立的核心任務(wù)是確定評(píng)估主體，并對(duì)評(píng)估主體的工作進(jìn)行管理和監(jiān)督。可以納入評(píng)估組織體系的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是確認(rèn)評(píng)估主體的類(lèi)型，包括執(zhí)行主體單位的自評(píng)估，上級(jí)單位的監(jiān)督評(píng)估以及第三方評(píng)估；二是確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，第三方評(píng)估在項(xiàng)目評(píng)估中發(fā)揮核心及主導(dǎo)作用，承擔(dān)第三方評(píng)估任務(wù)的評(píng)估機(jī)構(gòu)的篩選和管理，對(duì)于評(píng)估體系的建立及高效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保評(píng)估工作質(zhì)量意義重大，主管部門(mén)可以通過(guò)制定“短名單”的方式確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整管理；三是對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資信等級(jí)評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行備案和公示，建立信用懲戒機(jī)制，采取綜合措施進(jìn)行規(guī)范化管理；四是規(guī)范評(píng)估工作程序，評(píng)估是為決策服務(wù)的，評(píng)估工作的主管部門(mén)，應(yīng)建立一套規(guī)范化的工作程序，確保能夠更好地利用評(píng)估工具來(lái)提高決策質(zhì)量。評(píng)估目標(biāo)的確定，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇，評(píng)估任務(wù)的委托，回避制度的建立，評(píng)估范圍的界定，評(píng)估報(bào)告的編寫(xiě)，評(píng)估信息的報(bào)送，評(píng)估結(jié)果的反饋等等，均要建立規(guī)范化的管理制度。

(三）理論方法體系

理論方法體系包括評(píng)估理念、理論及方法體系的建立，如評(píng)估報(bào)告編寫(xiě)要求，項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)導(dǎo)則、評(píng)估業(yè)務(wù)操作規(guī)范指南等。

針對(duì)不同類(lèi)型的評(píng)估事項(xiàng)，應(yīng)明確評(píng)估目標(biāo)，選擇評(píng)估指標(biāo)，利用科學(xué)的評(píng)估理論方法進(jìn)行分析論證，確保評(píng)估結(jié)論科學(xué)可靠。根據(jù)評(píng)估事項(xiàng)內(nèi)容，主要將理論方法體系分為三部分內(nèi)容：一是評(píng)估業(yè)務(wù)指南，如政策評(píng)估業(yè)務(wù)指南、規(guī)劃評(píng)估業(yè)務(wù)指南、政府投資項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)指南、企業(yè)投資項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)指南、工程設(shè)計(jì)優(yōu)化評(píng)估指南、項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)指南、工程招標(biāo)采購(gòu)評(píng)估業(yè)務(wù)指南、工程項(xiàng)目后評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指南等；二是工程項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，包括市場(chǎng)分析、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)、征地拆遷和移民安置評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、資源綜合利用分析評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)和融資分析評(píng)價(jià)等專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則；三是評(píng)估業(yè)務(wù)操作規(guī)范，包括政策研究、規(guī)劃編制、投資決策、工程設(shè)計(jì)、概預(yù)算審查、招標(biāo)評(píng)審、工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目代建、績(jī)效管理等咨詢(xún)?cè)u(píng)估業(yè)務(wù)規(guī)范[11]。

(四）質(zhì)量保障體系

完善質(zhì)量保障體系的目的是不斷提升工程質(zhì)量和利益相關(guān)方的滿(mǎn)意度，進(jìn)一步提升工程質(zhì)量總體水平。質(zhì)量保障體系的建立主要包括三大內(nèi)容：一是程序性質(zhì)量保障，即評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托后，要明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、成立評(píng)估工作組、制定評(píng)估工作計(jì)劃、定期反饋評(píng)估工作進(jìn)度，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交評(píng)估報(bào)告，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)承擔(dān)評(píng)估任務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)理、專(zhuān)家資格、評(píng)審程序、報(bào)告簽發(fā)等提出明確要求；二是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。如結(jié)合國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系（ISO）的認(rèn)證工作，根據(jù)評(píng)估業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，建立質(zhì)量管理體系，確保提供讓委托方滿(mǎn)意的咨詢(xún)?cè)u(píng)估成果；三是執(zhí)業(yè)督查制度，如定期回訪制度，政府主管部門(mén)督查及行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)督制度等。

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