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關于發揮新型舉國體制優勢

實施重大技術裝備攻堅工程的政策建議

張李寧

重大技術裝備是國之重器，對我國工業體系和產業鏈現代化具有決定性作用，是國民經濟高質量發展的戰略支撐，關系國家戰略安全和國民經濟命脈。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國重大技術裝備發展取得了顯著成就，高速鐵路、電力裝備、通信設備等步入世界先進行列，有力支撐了經濟發展和國防建設，但產業基礎薄弱、高端缺乏、創新能力不強、關鍵核心技術卡脖子等問題尚未得到根本解決。在國際形勢日趨復雜、逆全球化趨勢不斷加劇、百年未有之變局加速演進，國內高質量發展需求不斷提升的新形勢下，我國重大技術裝備創新發展面臨巨大風險，經濟安全乃至國家安全受到嚴重威脅。

2015年7月，習近平總書記在吉林調研時強調，要把裝備制造業作為重要產業，加大投入和研發力度，奮力搶占世界制高點、掌控技術話語權，使我國成為現代裝備制造大國和強國。未來10-15年是我國重大技術裝備快速發展取得突破的重要窗口期，必須從根本上解決存在的問題，否則不僅自身發展時機錯失，甚至會遲滯我國社會主義現代化進程。必須充分認識重大技術裝備發展所面臨的新環境新形勢以及緊迫性和嚴峻性，深刻把握重大技術裝備高質量發展的新特點新要求，著眼長遠，主動求變，抓緊布局，作出針對性的戰略部署。

一、我國重大技術裝備發展形勢嚴峻

近年來，我國重大技術裝備發展環境正發生深刻而復雜的歷史性變化，重大挑戰與重大機遇同時并存。國際上，經濟全球化遭遇逆流，單邊主義、保護主義上升。特別是2018年3月以來，美國為了遏制中國經濟崛起、科技進步和快速發展，單方面挑起對我國的經貿摩擦，對華進行全方位圍堵和無底線遏制打壓，導致“斷供”風險陡然升級，我國重大技術裝備產業鏈供應鏈安全和穩定形勢空前嚴峻。從國內看，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高端、新興領域重大技術裝備需求旺盛但供給能力嚴重不足，結構性矛盾十分突出。國內相關行業協會公開資料數據顯示，我國高端數控機床自給率不足10%，機床主要功能單元和電主軸、直線電機和高精密光柵等關鍵零部件的90%以上仍然依賴進口；30萬千瓦及以上重型燃氣輪機整機的核心設計技術完全被外資企業壟斷，核心部件也全部依賴進口；30噸以上大型挖掘機用液壓件國內產品短期內還不能滿足需要；農機重大裝備用高效驅動、CVT變速和傳感控制等關鍵核心技術對國外依存度高達90%以上。

與此同時，新一輪科技革命和產業變革深入發展，重大技術裝備與信息通信、新材料、新能源等加速融合，為重大技術裝備實現突破發展提供了前所未有的戰略機遇期。因此，當務之急，必須厘清問題，匯聚有效資源，優化體制機制環境，實施重大技術裝備攻堅工程，推動重大技術裝備發展模式升級、效率提升、結構優化，實現高質量發展，支撐制造強國建設和經濟高質量發展。

二、我國重大技術裝備發展存在的主要問題和體制機制制約

(一）主要問題

1.關鍵核心技術“卡脖子”的裝備數量大，嚴重威脅我國產業鏈供應鏈安全

據統計，我國成套裝備中有幾百種關鍵整機裝備仍依賴進口。例如，有研究機構數據顯示，我國集成電路生產所需的專用裝備80%以上依賴進口，高端激光加工成套裝備和石油石化部分關鍵核心裝備幾乎全部受制于人。

2.高端技術裝備缺口大，制約我國國際競爭力的整體躍升

據2019年中國工程院對我國制造業產業進行國際比較分析，在14類重大技術裝備中，只有通信設備、先進軌道交通裝備、輸變電裝備3類國際領先，其他大多數領域整體競爭力與國外先進水平有20年左右差距。如作者2021年對中國重型汽車集團有限公司調研發現，國產加工設備大多只能進行粗加工，生產線關鍵制造裝備自主化率不到10%。

3.現有基礎薄弱，嚴重影響成套裝備的穩定性和可靠性

我國重大技術裝備的關鍵基礎材料、核心工藝技術和基礎零部件受制于人的現象突出，幾乎所有的高端軸承、齒輪、液壓件和控制系統等核心基礎部件和系統依賴進口。例如，盡管我國鋼鐵成套裝備已整體取得突破，但是大型成套熱、冷連軋機的自動控制和檢測關鍵技術等與國際先進水平相比還存在明顯差距，目前寶武集團湛江鋼鐵基地仍需采購日本生產的高端鋼鐵裝備。

4.試驗檢測等共性技術平臺缺失，制約產品質量持續提升

關鍵共性技術平臺是重大技術裝備創新鏈條的重要一環，是公共服務產品，屬于“市場失靈”領域。但是試驗檢測平臺建設費用高昂，動輒幾億或幾十億，單一企業往往不愿或無法承擔相關業務，致使大量重大技術裝備產品的質量得不到驗證，持續提升產品質量步履維艱。

(二）體制機制制約

1.統籌協調機制不健全

改革開放特別是1983年國務院重大技術裝備領導小組成立后，重大技術裝備的發展成為機械工業的重中之重，相繼組織研制了60萬千瓦發電機組、寶鋼成套設備、30萬噸合成氨、30萬噸乙烯等１２項成套裝備。中國裝備制造業自主創新步伐明顯加快。上世紀90年代，原有國務院層面的協同機構撤銷以后，現有的重大技術裝備管理機構級別不夠、職能不強，無法有力有效統籌協調產業發展。由于缺乏適應并把握該領域發展規律的權威機構和系統協調機制，跨部門、跨行業、跨領域協同不夠，多龍治水、機制僵化、效率不高等問題突出，政策資源無法形成有效合力。

2.創新組織效能不高

國家相關部門圍繞重大技術裝備創新發展推出了一系列重大專項，但因管理多頭、科研和產業脫節，資金“撒芝麻鹽”式分散使用，中央財政的牽引作用得不到有效發揮，難以實現集中力量辦大事。如有研究機構數據顯示，高檔數控機床領域，國家相關部門已持續投入100多億元加以扶持，但只取得了點的突破，產品進口額仍逐年攀升。

3.自主產品應用機制不完善

重大技術裝備的技術集中度高，是基礎科學、應用科學和工程技術相結合的產物，因而投資大、研制周期長、風險高，用戶單位多是中央企業和國有企業。首臺（套）產品是突破國外技術壟斷的自主創新成果，但重大技術裝備首臺（套）創新產品常常因為缺乏業績而被用戶單位“拒于門外”，結果是陷入沒有運行業績就難以中標、不能中標就沒有運行業績的“死循環”。

三、組織實施重大技術裝備攻堅工程的政策建議

重大技術裝備具有技術、人才、資金密集的特征，集成難度大、關聯面廣、成套性強，是需要長期堅持發展的復雜系統工程，需要跨部門、跨行業、跨地區的組織協調推動，需要多方力量、多方資源的高效率協同協作，單憑政府投入或市場自發都難以實現突破。必須發揮新型舉國體制優勢，完善創新體制機制，分類施策、緊密協同。一方面發揮好“集中力量辦大事”的優勢，整合優化政策和科技資源配置；另一方面充分發揮市場機制的作用，按照“市場主導、企業主體、問題導向、需求牽引”的原則，依托國家重大工程、建設項目和強大國內市場，讓企業在創新當中挑大梁，推動產學研用深度融合，推動重大技術裝備整體取得突破。

(一）加強組織領導，加大協同推進

一是編制重大技術裝備攻堅工程實施方案，由國務院發布實施；二是由國務院牽頭建立重大技術裝備發展部際協同推進機制，統籌推進各項工作，做好政策的銜接落實，發揮工業和信息化部重大技術裝備辦公室協調作用，相關部門與單位各盡其職，形成多方聯動、合力推進的工作格局；三是建立重大技術裝備戰略咨詢委員會，建立獨立權威第三方機構項目遴選和跟蹤評估機制，服務支撐攻堅工程實施。四是工程組織實施過程中，引導聯合體建立激勵兼容機制，推動參與各方實現利益共享平衡，鼓勵和保護創新成果。

(二）實施新型創新機制，構建新型產業創新生態

一是國家設立專項資金作為牽引，列出重大技術裝備攻關目錄清單，聚焦重點領域率先開展試點示范，推進產學研用深度融合；二是強化研發引導，加強創新合作，創新項目組織管理模式，推動各類創新主體協同合作。采取“揭榜掛帥”，支持由龍頭用戶企業牽頭組建的2家以上創新聯合體參與“揭榜”并獲得啟動經費；三是實施項目全過程管理，委托第三方機構遴選專家團隊全過程參與工程項目，以應用場景為科研平臺，以生產線為實驗室，指導和評估工程項目開展，創新團隊按照突破先后獲得階梯經費補貼；四是面向國內國外兩種資源、兩個市場，積極引導社會資本投入重大技術裝備創新領域，加快培養重大技術裝備產品研發研制所需的工程創新型人才，鼓勵掌握核心技術的科研人員兼職兼薪、創新創業，引進掌握尖端技術和創新能力強的高端留學人才。匯集社會資本、關鍵核心技術、全球科技領軍人才，形成政產學研用金融合發展的生態體系。

(三）完善示范應用體系

一是實施示范應用工程，鼓勵引導產品研制單位和使用單位合作開展自主創新，研制新產品。二是發布推廣應用目錄，引導各行各業采購使用。三是完善招標投標制度。四是推行政府首購首用，各地投資的重大工程項目、國有企業投資的重點建設項目等各類使用國有資金的項目，應將目錄中的產品納入招標采購范圍。如針對“卡脖子”領域，航空發動機、大功率柴油發動機專用生產線等作為突破試點推動軍民深度融合，加快軍工科技成果轉化，助推重大技術裝備突破性發展；依托行業龍頭用戶企業如軍工企業建立“備用生產線”進行“發榜”，通過招標由至少2家創新聯合體開展協同攻關。針對高端缺乏領域，選取冶金成套裝備、汽車專用零部件、超精密加工裝備、高精尖端氣體激光器制造等作為試點項目；依托行業龍頭用戶企業開展試點示范。針對基礎薄弱領域，選取高速鐵路裝備、高檔醫療裝備、液（氣）體燃料大功率熱力燃燒裝備等作為試點項目；依托整機生產企業，建立主機-關鍵零部件協同研發機制開展試點示范，盡快擺脫核心零部件完全依賴進口的被動局面。針對試驗測試類共性技術平臺缺失，選取超大馬力智能網聯農機裝備等領域進行突破；以政府資金為引導，科研機構和行業組織為技術攻關主體，企業為主開展市場化運營，建立中試試驗檢測基地，形成國家級公共測試中心和測試平臺，科學制定國家標準、行業標準、團體測試標準和市場準入標準，推動實現測試平臺的共建共治共享。

注：原文載自《中國工程咨詢》2022年第9期，本次發表有較大改動。文中圖片來源于網絡。