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徐成彬：PPP是英文Public－Private—Partnership的縮寫，即“公私合作”。我國近年將PPP統稱為“政府和社會資本合作”，我國第一個“P”主要指政府，第二個“P”包含國有企業、民營企業、外商投資企業和混合所有制在內的廣義資本方。

英國是最早采用PPP模式的國家。1992年，英國首創典型的政府付費類PPP模式——私人部門融資計劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運作全部由私人部門完成。英國PFI項目主要涉及學校、醫院、政府辦公樓等社會基礎設施領域。

法國基礎設施和社會事業投資建設領域私有化程度相對較低，特許經營類PPP模式是法國建設管理公共服務和基礎設施的普遍模式，幾乎所有的公共服務都向特許經營者開放。法國水務集團早在十幾年前就登陸中國，開展了多個特許經營水務項目。

目前，我國學者結合國情對PPP模式進行本土化提升創新，已總結提煉出“三代PPP”理論框架，即物有所值的“第一代PPP”（Value for Money）、經濟價值的“第二代PPP”（Value for Economy）和以人為本的“第三代PPP”（Value for People）。“第一代PPP”是將PPP作為政府采購公共服務的工具，其核心是要提高財政資金使用的質量和效率，強調公共部門使用財政資金的物有所值；“第二代PPP”是將PPP作為促進經濟發展的工具，強調PPP對經濟發展的價值；“第三代PPP”是基于聯合國2030年可持續發展目標（SDGs），將PPP作為實現以人為本可持續發展目標的工具，強調PPP對人類的價值。

三代PPP模式之間，存在遞次迭代及演進關系。我國應通過全面完善“第一代PPP”，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現代PPP理念導入基礎設施及公共服務領域；通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎設施市場化改革，大力發展“第二代PPP”，可通過不動產投資信托基金（REITs）等模式盤活優質存量資產；在PPP制度不斷完善的基礎上，在以人民為中心及可持續發展理念的引領下，積極推動“第三代PPP”的制度體系建設，促進高質量發展。

徐成彬：作為撬動社會資本的一種手段，PPP模式是目前不可替代的穩投資方式。尤其是在盤活水利存量資產方面，PPP模式可以實現水利項目經營權轉換、項目改擴建及提高運營水平。鼓勵和吸引社會資本進入重大水利項目，既可以補充水利基建項目的資金需求，推動擴大有效投資；也可以通過建立合理的水利項目回報機制，讓社會資本參與水利工程項目建設和運營，穩定市場主體的投資預期。

近年來通過持續的項目實踐以及國家相關部門的政策引導與市場監管，目前PPP項目的規范化運作已得到較大改善，新增PPP項目涉及隱性債務的風險管理能力得到了提升。目前，所有PPP項目都要求開展可行性論證，履行審批、核準或備案法定程序；嚴格識別PPP項目可能涉及的固定回報、明股實債、承諾回購等隱性債務風險，并將新增純政府付費項目的紅線從10%進一步壓縮至5%，增加了風險的可控性。

我國自1995年開展BOT試點，特別是2014年大規模推行PPP模式以來，在水利等基礎設施領域沉淀了規模巨大的存量資產。我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確指出，通過規范有序推進PPP，推動基礎設施REITs健康發展，以有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環。今年5月國務院辦公廳發布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。由此可見，PPP在盤活存量資產方面大有可為。

水利PPP項目如何吸引民間資本進入、如何在融資方面找到更靈活的辦法，是當前面臨的一個重要問題。這需要相關部門探索加大對有效投資等金融支持力度。2021年7月國家發展改革委已將具有供水、發電等功能的水利設施納入基礎設施領域試點范圍；當前水利部及相關部門正在大力推廣水利基礎設施REITs，應將其納入我國基礎設施REITs統一框架體系。通過項目篩選、資產重組等工作，探索將投資管理合規、收益穩定的優質水利項目率先發行REITs，形成示范效應，有助于解決PPP項目融資難題，可為社會資本注入“活水”，形成良性循環的運作模式。

徐成彬：《水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發展的指導意見》指出，水利基礎設施PPP將聚焦國家水網重大工程、水資源集約節約利用、農村供水工程建設、流域防洪工程體系建設、河湖生態保護修復、智慧水利建設等六大重點領域。

基礎設施領域PPP項目周期一般包括項目儲備、項目論證、合作伙伴選擇及項目執行等階段，每個階段涉及多項步驟。具體到水利基礎設施PPP項目操作，需要關注以下重點。

一是深化項目前期論證工作。重大水利工程前期工作技術復雜、不確定性因素多、周期長，原則上由水行政主管部門商有關部門組織開展，鼓勵社會資本參與。對于中小型水利工程，鼓勵社會資本在水行政主管部門指導下開展項目前期論證工作。

二是科學編制項目實施方案。依據有關規定在項目可行性研究報告或項目申請報告中一并編制或單獨編制項目實施方案，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資估算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼等事項。

三是嚴格履行審核決策程序。及時將項目實施方案報地方政府或經授權的主管部門審核審批，涉及財政支出責任的PPP項目還要開展物有所值評價、財政承受能力論證。

四是擇優選擇社會資本方。實施方案通過審批的水利PPP項目，及時向社會發布項目公告和有關信息，組織編制招標文件、合同文本。公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

五是依法合規組建項目法人。水利PPP項目可由政府或其授權部門和社會資本方根據投資比例協商共同組建項目法人，簽訂投資、建設、運營合同文件，明確項目合同各方權利義務，建立激勵約束機制，健全糾紛解決和風險防范機制。

六是加強項目建設運營管理。沒有效率的提升，就無所謂物有所值。各級水行政主管部門要針對水利PPP項目的特點，制定完善建設運營監管制度，切實強化監管，確保工程質量、安全和功能效益發揮。項目法人要健全企業管理制度，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任，確保全面履行合同義務。

七是健全績效評價和退出機制。無績效，不付費，PPP合同需要明確績效評價標準，定期對項目運營管理開展績效評價。合作期內，如遇不可抗力或重大違約事件導致項目提前終止時，要及時做好項目移交接管，保證公共利益不受侵害；合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，確保工程持續安全運行。

徐成彬：經過多年的實踐探索，我國水利基礎設施在許多方面形成了具有示范性的PPP典型案例。在合理劃分項目模塊、分類選擇合作方式方面，湖南莽山水庫將樞紐工程和灌區工程按照功能進行分類，設計不同模塊吸引社會資本參與，保證了社會資本的合理收益；在向下游產業鏈延伸、提高項目收益方面，重慶觀景口水庫將水廠一并納入PPP合作范圍，增加社會資本投資收益；在明確合作各方責任、建立風險共擔機制方面，貴州馬嶺水利樞紐明確政府出資人負責供水配套設施的建設，工程建設費用超出概算部分由社會資本方承擔，實現利益共享、風險共擔。

注：原文載自《中國水利報》2022年9月15日高端訪談：盡快形成聯動共贏的水利PPP生態圈——訪中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬（《中國水利報》記者 魏曉雯）