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摘要：在國(guó)土空間規(guī)劃改革的背景下，本文從空間規(guī)劃在我國(guó)空間治理中的地位、空間規(guī)劃體系的演化、不同時(shí)期國(guó)土空間的發(fā)展特征3個(gè)角度對(duì)建國(guó)以來空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析，以六盤水市為例對(duì)比了不同時(shí)期空間規(guī)劃（城市規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃）的差異，并提出了面向未來的國(guó)土空間規(guī)劃的改革建議。本文的結(jié)論包括：①建國(guó)以來，空間規(guī)劃在我國(guó)空間治理的地位從邊緣走向核心，空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從無到有、從無序化走向有序化的過程，空間規(guī)劃的不斷改革適應(yīng)了不同時(shí)期國(guó)土空間的需求；②相比于國(guó)土空間規(guī)劃，城市規(guī)劃的開發(fā)類用地偏大，而保護(hù)類用地偏小，體現(xiàn)了不同時(shí)期的空間規(guī)劃價(jià)值導(dǎo)向的差異性；③未來我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革方向要從“自上而下”“自下而上”兩個(gè)維度考慮，一方面強(qiáng)化自上而下的空間管制，另一方面賦予地方政府一定的自主權(quán)。

關(guān)鍵字：空間規(guī)劃；國(guó)土空間規(guī)劃；空間治理；規(guī)劃體系；發(fā)展趨勢(shì)

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃改革。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提出建立國(guó)家空間規(guī)劃體系的頂層部署。2016年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，在全國(guó)9個(gè)省份開展試點(diǎn)。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號(hào)）。2019年，中央深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。2021年4月，新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定，“國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”至此，我國(guó)正式確立了發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)類規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，并明確了“國(guó)土空間規(guī)劃”在我國(guó)未來空間治理中的基礎(chǔ)性地位。

面向未來，國(guó)土空間規(guī)劃改革將進(jìn)入“攻堅(jiān)期”“深水區(qū)”，改革重點(diǎn)將從技術(shù)層面深化到制度層面。如何完善與國(guó)土空間規(guī)劃相匹配的規(guī)劃制度，如何解決原有各空間類規(guī)劃（城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等）的遺留問題，將成為新一輪規(guī)劃改革面臨的重點(diǎn)。本文回顧了我國(guó)空間規(guī)劃的總體發(fā)展趨勢(shì)，并以六盤水市為例，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃進(jìn)行了對(duì)比分析，并提出國(guó)土空間規(guī)劃的改革思考。

二、 我國(guó)空間規(guī)劃演進(jìn)的總體趨勢(shì)

（一）在我國(guó)空間治理中的地位從邊緣走向核心

空間治理的目的是通過資源配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)的利用，以及各區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展。我國(guó)的空間治理是通過管人（干部、人口流動(dòng)）、管錢（財(cái)政、稅收、金融）和管地（建設(shè)用地管制、用地功能管制）來實(shí)現(xiàn)的（劉衛(wèi)東，2014）。建國(guó)以來，我國(guó)空間規(guī)劃在不斷改革以適應(yīng)不同時(shí)期國(guó)家空間治理的需要，其總體趨勢(shì)是從國(guó)家空間治理的邊緣走向中心（張京祥等，2018）。建國(guó)之初，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家通過編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”進(jìn)行全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目布局。這一時(shí)期，空間規(guī)劃的本質(zhì)是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的空間落實(shí)”。改革開放之后，中央政府通過分權(quán)制改革、分稅制改革、政績(jī)考核等促進(jìn)地方發(fā)展，地方政府成為具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)特征的利益主體。空間規(guī)劃在適應(yīng)中央、地方治理關(guān)系的過程中出現(xiàn)了分化：城市規(guī)劃主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，土地利用規(guī)劃主要服務(wù)于中央政府的保護(hù)耕地、集約利用土地資源的目標(biāo)。自2000年以來，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等陸續(xù)出臺(tái)，表明空間規(guī)劃成為重塑中央、地方關(guān)系的尺度重構(gòu)工具。近年來，與空間規(guī)劃相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)密集出臺(tái)，十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，呼應(yīng)了我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。2018年，國(guó)家進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)改革，組建自然資源部，體現(xiàn)出國(guó)家處理新時(shí)期復(fù)雜化的空間發(fā)展問題時(shí)，寄希望于通過空間規(guī)劃進(jìn)行積極響應(yīng)和主動(dòng)作為的意圖。總體來看，空間規(guī)劃在我國(guó)空間治理體系中的地位從被動(dòng)適應(yīng)走向主動(dòng)調(diào)控，并在不斷反復(fù)中逐漸走向重構(gòu)和規(guī)范化。

（二）空間規(guī)劃從無到有、從無序到有序

建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行“一邊倒”的戰(zhàn)略，即全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，導(dǎo)致我國(guó)始終重發(fā)展規(guī)劃、輕空間規(guī)劃，始終缺少同空間尺度相互銜接和重點(diǎn)有所側(cè)重的空間規(guī)劃體系（樊杰等，2015）。面對(duì)不同時(shí)期的空間發(fā)展問題，我國(guó)主要采取“打補(bǔ)丁”的方式，即出臺(tái)針對(duì)性的空間類規(guī)劃進(jìn)行應(yīng)對(duì)，如“一五”時(shí)期以落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為目的的城市規(guī)劃、“七五”時(shí)期以保護(hù)耕地為目的的土地利用規(guī)劃、“十五”時(shí)期以保護(hù)環(huán)境為目的的環(huán)境功能區(qū)劃等（方創(chuàng)琳，2017）。近年來，隨著空間發(fā)展問題趨于復(fù)雜，各空間類規(guī)劃試圖通過自我完善進(jìn)行應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)的趨同化、規(guī)劃要素的綜合化、規(guī)劃范圍的全域化，空間規(guī)劃體系從缺位走向了越位。在同一國(guó)土空間上，多個(gè)空間規(guī)劃的管制要求并存，且彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加。2019年，中央深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確提出將城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃融合形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃符合我國(guó)“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制”的空間治理需求，有助于破解傳統(tǒng)空間類規(guī)劃間缺位、錯(cuò)位和越位的問題，標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃體系從無序化走向有序化。

（三）適應(yīng)于不同時(shí)期國(guó)土空間的特征

空間規(guī)劃的對(duì)象是國(guó)土空間，建國(guó)以來，在空間規(guī)劃發(fā)生種種變化的同時(shí)，作為規(guī)劃對(duì)象的國(guó)土空間，其性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、組織方式等也在發(fā)生變化。建國(guó)初期，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和環(huán)境因素約束下，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間存在明確的空間邊界，對(duì)應(yīng)形成了工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)。我國(guó)的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃核心思想均是“分區(qū)”。改革開放以來，隨著技術(shù)的進(jìn)步，生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的污染不斷降低，帶動(dòng)了三類空間在空間上的重組與融合（樊杰等，2019）。目前，“三生空間”的兩兩組合已經(jīng)初露端倪，例如，在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的區(qū)域打造企業(yè)創(chuàng)新中心（生態(tài)空間+生產(chǎn)空間），以及在人居環(huán)境品質(zhì)高的區(qū)域打造度假康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)（生態(tài)空間+生活空間）。未來，在各類新技術(shù)的作用下，地理區(qū)位對(duì)人類活動(dòng)的約束大大降低，可能出現(xiàn)“三生空間”的全面融合。復(fù)合空間的比例增加，使得以區(qū)分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)為主要空間管制的傳統(tǒng)空間規(guī)劃難以應(yīng)對(duì)，客觀要求空間規(guī)劃以彈性柔性的方式來應(yīng)對(duì)更多的復(fù)合空間、復(fù)合功能。為適應(yīng)新時(shí)期國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)要求，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃依靠“三區(qū)三線”實(shí)現(xiàn)全域空間管制。其中，“三區(qū)”指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，是相對(duì)彈性的管控，“三線”指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是相對(duì)剛性的管控。

三、不同時(shí)期空間規(guī)劃的對(duì)比分析——基于六盤水市的實(shí)證研究

（一）研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

六盤水市位于貴州西部烏蒙山區(qū)，是國(guó)家“三線”建設(shè)時(shí)期發(fā)展起來的一座能源原材料工業(yè)城市。2020年，全市常住人口303.16萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1339.62億元。中心城區(qū)位于六盤水市北部，包括鐘山區(qū)（不含大灣鎮(zhèn)）和水城縣的部分地區(qū)（包括李家寨、楊家寨、邱家寨、坪箐等地），總面積716.88km2。

本文的數(shù)據(jù)來源包括：①城市規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)。截至目前，六盤水市中心城區(qū)總共編制過四版城市規(guī)劃，分別為1983版、1997版、2006版、2013版。本文基于ArcGIS10.0對(duì)六盤水市中心城區(qū)2013版城市規(guī)劃圖進(jìn)行了矢量化（圖1）；②國(guó)土空間規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)，來源于筆者參與的《六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃》編制項(xiàng)目，按照城市規(guī)劃的中心城區(qū)空間范圍對(duì)市域范圍的“三區(qū)三線”空間管制圖進(jìn)行了提取（圖2）。

（二）結(jié)果分析

六盤水市中心城區(qū)城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)移矩陣如表1所示。二者呈現(xiàn)的基本特征包括：

表1 六盤水市中心城區(qū)城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)移矩陣（單位：km2）

城市規(guī)劃的建設(shè)用地面積顯著大于國(guó)土空間規(guī)劃。城市規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)邊界面積為159.41km2，國(guó)土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積為124.60km2，城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模比國(guó)土空間規(guī)劃多27.9%。二者的重合部分面積為95.87km2。城市規(guī)劃中為建設(shè)用地、國(guó)土空間規(guī)劃中為非建設(shè)用地的面積為63.54km2；城市規(guī)劃為非建設(shè)用地、國(guó)土空間規(guī)劃中為建設(shè)用地的面積為28.73km2。城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)邊界規(guī)模偏大，主要原因在于侵占了國(guó)土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間（25.81km2）、農(nóng)業(yè)空間（13.81km2）（圖3）。

圖3 城市規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)用地的疊加分析

國(guó)土空間規(guī)劃的保護(hù)類用地面積顯著大于城市規(guī)劃。按照“開發(fā)—保護(hù)”的二元法劃分，城市規(guī)劃的開發(fā)類用地（城市建設(shè)邊界、適宜建設(shè)區(qū)）的面積為212.76km2，保護(hù)類用地（永久基本農(nóng)田邊界、限制建設(shè)區(qū)、城鄉(xiāng)生態(tài)邊界）面積504.12km2。國(guó)土空間規(guī)劃的開發(fā)類用地（城市開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)空間）的面積為160.86km2，保護(hù)類（永久基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間）用地面積556.02km2。城市規(guī)劃的保護(hù)類用地面積比國(guó)土空間規(guī)劃少9.3%。在耕地保護(hù)方面，城市規(guī)劃的永久基本農(nóng)田邊界面積為106.25km2，小于國(guó)土空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田（68.82km2）、農(nóng)業(yè)空間面積（112.15km2）之和（合計(jì)180.97km2）。在生態(tài)保護(hù)方面，城市規(guī)劃的城鄉(xiāng)基本生態(tài)邊界（140.98 km2）、限制建設(shè)區(qū)（256.90km2）面積之和為397.88km2，與國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)紅線（65.55km2）、生態(tài)空間（309.51km2）之和（合計(jì)375.06km2）基本持平。

（三）成因分析

城市規(guī)劃的編制體系主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。地方政府是城市規(guī)劃編制的主導(dǎo)者（林堅(jiān)等，2015）。原《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國(guó)務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報(bào)省、自治區(qū)人民政府審批。對(duì)于一般地級(jí)市（如六盤水市），城市規(guī)劃由省級(jí)政府審批。出于支持地方發(fā)展的目的，省級(jí)規(guī)劃主管部門一般會(huì)對(duì)上報(bào)城市的規(guī)劃予以通過，這賦予了地方政府高度的自主性，間接導(dǎo)致了城市規(guī)劃的價(jià)值導(dǎo)向“重發(fā)展、輕保護(hù)”。在上世紀(jì)90年代的土地有償制度、中央地方分稅制改革中，地方政府成為具有企業(yè)特征的經(jīng)營(yíng)主體，而建設(shè)用地是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、獲取財(cái)政收入的主要生產(chǎn)要素。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政績(jī)效益的驅(qū)使下，地方政府?dāng)U大建設(shè)用地規(guī)模的動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈，這也導(dǎo)致了一系列弊端出現(xiàn)，諸如城市盲目、無序擴(kuò)張，基本農(nóng)田“上山下海”等現(xiàn)象。據(jù)國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)，中國(guó)縣級(jí)以上新城新區(qū)超過3500個(gè)，規(guī)劃總?cè)丝谶_(dá)34億，約等于中國(guó)目前人口規(guī)模的2.5倍。按照人均100m2建設(shè)用地計(jì)算，僅這些新城區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模就將達(dá)到34萬km2，占我國(guó)陸域國(guó)土面積的3.54%。

國(guó)土空間規(guī)劃的編制體系主要服務(wù)于綜合型的空間發(fā)展需求。各級(jí)自然資源部門是國(guó)土空間規(guī)劃編制的主導(dǎo)者。2018年9月，中共中央發(fā)布了自然資源部的三定方案，即《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，文件明確了自然資源部的三方面主要職責(zé)：一是履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)；二是自然資源的統(tǒng)一調(diào)差、確權(quán)登記和合理開發(fā)；三是建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。自然資源部門是由原城市規(guī)劃部門和國(guó)土部門整合而成，體現(xiàn)了開發(fā)與保護(hù)兼?zhèn)涞木C合型開發(fā)意圖，規(guī)劃體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)階段空間發(fā)展的需求，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的綜合效益最大化。

四、 面向未來的國(guó)土空間規(guī)劃改革方向

空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間資源保護(hù)和利用的科學(xué)謀劃，是對(duì)人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)以及自然生態(tài)系統(tǒng)的空間組織和落地布局（樊杰，2019）。建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系的意義，不僅在于建立統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”；更在于以“三區(qū)三線”為載體，通過規(guī)劃制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系，進(jìn)而解決我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)問題。

面向未來，我國(guó)空間制度的調(diào)控應(yīng)該從“自上而下”“自下而上”兩個(gè)維度同時(shí)著力。一方面，通過劃定“三區(qū)三線”建立自上而下、層層傳遞的空間管制體系，確保國(guó)家維護(hù)糧食安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略意圖得以落實(shí)。另一方面，也要通過設(shè)定彈性管控空間，賦予市縣級(jí)政府充分的空間開發(fā)選擇權(quán)。此外，還應(yīng)建立與“國(guó)土空間規(guī)劃”相適應(yīng)的配套機(jī)制，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和具體考核辦法。將空間規(guī)劃三線保護(hù)、三區(qū)比例、開發(fā)強(qiáng)度等核心指標(biāo)，納入生態(tài)文明體制改革的政績(jī)考核體系，作為干部績(jī)效、地方發(fā)展成效考核的重點(diǎn)內(nèi)容。

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注：原文載自《地理研究》2019年第10期，本次發(fā)表有較大改動(dòng)。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。