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補短板 定指標 抓重點

——關于交通運輸高質量發展的思考

當前我國已進入新發展階段，對交通運輸事業提出了新的更高的發展要求。今年2月，中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，與2019年9月印發的《交通強國建設綱要》共同構成加快建設交通強國的藍圖，兩個文件是指導交通運輸立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、服務加快建設社會主義現代化國家的行動指南。我們必須以兩個文件為行動指引，加快推動實現交通運輸高質量發展。

實現高質量發展既是目標又是過程，交通運輸應堅持新發展理念，運用系統方法論，以高質量的指標體系為方向和目標，加強高質量政策、標準、考核評價等規范和引導，使各方面工作都有所遵循。

深刻認識交通運輸高質量發展面臨的問題

高質量發展是能夠很好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的發展，是體現創新發展理念的發展，是建立新發展格局的發展。因此，這必將是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展。

高質量是今后一個時期交通運輸發展必須遵循的目標和要求。按照高質量發展要求，對照新的理念和思路要求，可以看出當前交通運輸在諸多方面還存在差距。

結構性矛盾仍比較突出。表現在區域間、城鄉間、方式間仍存在發展不協調不平衡問題。空間布局總體呈現出東密西疏特征，西部鐵路、公路和機場面積密度是東中部地區平均水平的23%至40%，西部地區交通運輸發展不平衡不充分問題依然存在；從運輸結構方面看，2019年鐵路貨運總量占全社會貨運總量的9.5%，貨運周轉量占全社會貨運周轉量的15.6%；交通運輸物流成本仍有一定改善空間；各種交通方式間銜接不充分的問題比較突出，多式聯運方式和效率需要進一步提升和優化，長江沿江內河港口集裝箱鐵水聯運占比不到13%，2020年我國主要港口集裝箱鐵海聯運比例僅2.6%，而國外通常在20%左右甚至更高。

城市內部交通問題日益突出。大型交通樞紐換乘不便、城市交通擁堵、停車難等大城市交通運營管理問題比較突出。我國38座千萬級吞吐量（客流）機場中，通地鐵的僅23個，占60.5%，高鐵車站等客運樞紐與城市公共交通銜接便利程度不夠高。隨著城市化進程加快，交通擁堵已不再是大城市“專利”，不少中小城市也出現擁堵“城市病”，到2020年年底全國民用汽車保有量已達2.8億輛，有70個城市汽車保有量超過100萬輛，汽車保有量超過200萬的城市31個，我國約有2/3的城市在早晚高峰時段出現交通擁堵，而且日益加劇；如高德地圖聯合中國社會科學院社會科學研究所等聯合發布的數據顯示，2018年北京高峰時段駕車通勤時間日均88分鐘，路上擁堵時長近45分鐘。近年來，隨著汽車保有量增加，城市停車問題日益突出，停車泊位缺口較大，停車難成為城市發展的痛點。

體制性障礙問題待解。鐵路與水運、公路多式聯運存在體制問題，在調度指揮、運營管理、技術規范等方面存在諸多矛盾，導致鐵路“最后一公里”瓶頸問題突出，港口、大型工礦企業和物流園區鐵路專用線接入比例不高。鐵路接軌條件和辦理流程過于復雜，鐵路清算體系透明度不高，委托運營成本較高，全程服務效率較低，使得需求主體往往“望而卻步”。空域資源配置不合理，對民航開放的空域資源較少，空域管理體制難以適應民航快速發展的需求。還有，綜合交通樞紐項目由于分別歸屬不同的主體，導致規劃上缺少有效銜接，存在技術標準不統一、建設時序不同步、協調難度大等問題，對資源的統籌優化和綜合利用考慮相對不足。這些都需要通過改革來解決。

地方債務、投資等新動能不足問題凸顯。防范風險仍是當前和今后一個時期的重點任務，到去年年底，全國地方政府債務余額已達25.66萬億元。2020年，完成交通固定資產投資超過3.4萬億元，主要是公路和鐵路。近年來，交通建設持續保持高位投入，“十三五”期間，除了2016年公路建設投資1.8萬億元，其余每年都保持在2.1萬億元以上，鐵路建設投資基本保持在每年8000億元左右，這么高強度的投資，除了中央財政支持，很多都是由地方政府舉債建設的。根據國家“十四五”規劃綱要，交通基礎設施仍將處于快速發展時期，對建設資金的需求巨大。一方面，國家嚴控地方政府債務，規范了PPP等融資模式，另一方面交通基礎設施投資規模大、回收周期長，未來交通基礎設施投融資能力將面臨更加嚴峻的挑戰。此外，隨著近年來農村公路大規模建設，農村公路養護資金籌措困難，問題也比較突出。

踐行綠色發展理念不夠。有些交通建設項目，不注意生態環境保護，綠色觀念不夠，在建設過程中，對生態環境破壞較大，造成植被破壞和水土流失，施工廢料和廢水處理不當，對生態造成不可恢復的影響。近年來，公共汽（電）車等綠色交通出行比例出現下降，以北京為例，2011年至2017年，軌道交通出行比例由11.5%快速增加至21.7%，公交汽（電）車和出租車出行比例則由34.9%下降為26.4%，私人小汽車出行比例始終維持在33%左右。碳達峰碳中和對經濟社會發展提出更高要求，交通運輸碳排放占全國終端碳排放的15%，是節能減排的重點領域，既有發展模式離綠色要求還有一定差距。

加快構建交通運輸高質量發展指標體系

中央全面深化改革委員會第四次會議強調，推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，要加快創建和完善制度環境，協調建立高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和政績考核辦法。

要推動實現交通運輸高質量發展，就要按照目標引領、問題導向的要求，建立完整的高質量發展的交通運輸指標體系，這是實現交通運輸高質量發展的有效途徑。高質量發展就是體現新發展理念的發展，初步考慮，起碼要圍繞五個方面建立指標體系。

創新發展類指標。這類指標主要反映創新要素投入水平、新技術應用、創新產出成效、創新環境等情況。如反映交通設施創新驅動水平的研究與試驗經費投入強度、科技成果轉化率、科研及管理人才占比等指標；反映新技術應用水平的交通基本要素信息數字化率、智能交通技術普及率等指標。從創新類指標看科技創新驅動交通高質量發展的程度。

協調發展類指標。這類指標主要反映基本公共服務均等化、基礎設施通達程度、人民生活保障水平等情況。如反映運輸結構合理性的交通運輸物流成本下降率及大宗物資鐵路、水運貨物周轉量占比上升度等，反映綜合交通一體化的集裝箱鐵水聯運量平均增長率，反映樞紐一體化的綜合客運樞紐換乘距離、換乘時間、跨運輸方式信息交換機制成熟度，反映交通發展平衡的西部地區基礎設施完善程度、鐵路和公路覆蓋率等。從協調發展類指標看運輸方式間、地區間發展平衡度和協調性。

綠色發展類指標。這類指標主要反映運輸節能降耗和綠色理念。如反映資源合理利用的各種運輸方式綜合運行單位二氧化碳排放下降率、能耗下降率、用水下降率以及新增用地情況，反映綠色交通水平的新能源車輛指標、城市公交出行率、完善率以及綠色技術的普及率等。從綠色發展類指標看出綠色發展、生態保護理念，推動交通與生態和諧發展。

開放發展類指標。這類指標主要反映交通市場開發程度、交通與產業融合、互聯互通等情況。如反映市場開放程度的民間投資增長速度、外商增長速度，反映交通與產業融合的新興產業增加值占GDP比重，反映互聯互通的跨境、區域間、區域內、城鄉間基礎設施和運輸互聯互通的完善程度。開放類指標看市場配置資源、融合發展、開放發展程度。

共享發展類指標。這類指標主要反映基本公共服務、安全、運輸服務質量等情況。如反映交通扶貧支撐作用的貧困地區基礎設施完善程度、農村公路養護資金增加值占地方公共財政預算收入的比重、建制村道路硬化率和通客車率等；反映交通安全性交通運輸事故率、質量監督抽查合格率等；反映人民滿意程度的公眾滿意度、交通運輸正常率以及老年人和殘障人士的出行服務等。共享發展類指標主要是看交通運輸普遍服務程度和多樣性問題，反映人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

以上五方面指標要求比較好的貫徹了新發展理念，體現了交通運輸發展的協調性、創新性、開放性、共享性和綠色環保，從而推動實現高質量發展。

當然，能否重點突出實現交通運輸事業的高質量發展，還需要高質量的治理體系，建立促進高質量發展的制度和政策環境。指標體系只是制度和政策環境的一部分。

當前推動交通運輸高質量發展的重點工作

在加快建設交通強國、推動交通運輸高質量發展的征程中，要始終牢記人民交通為人民的初心和使命，準確把握新發展階段的新要求，將新發展理念貫穿于交通運輸發展的全領域和全過程，堅持運用系統思維推動工作，加強統籌協調，加快發展方式轉變，確保一張藍圖繪到底。

推動交通運輸服務高質量發展。交通的基本功能是提供優質高效的運輸服務，這也是交通“強國家”的最根本要求。交通運輸供給側結構性改革要著力滿足人民群眾對交通日益增長的高品質需求，推進旅客聯程聯運，提供安全、便捷、舒適的服務，滿足多樣化出行需求，不斷提升運輸服務品質。交通運輸供給側結構性改革要著力滿足現代化經濟體系建設的需要，提升交通對國家戰略的支撐引領作用，優化調整運輸結構，平衡各種運輸方式，“宜水則水，宜路則路”，大力發展多式聯運，促進全社會物流降本增效。

推動交通基礎設施高質量發展。建設現代化高質量綜合立體交通網，要堅持系統觀念，著力補短板、重銜接、優網絡、提效能，統籌存量資源優化利用和增量供給質量提升，通過完善多層次網絡布局、優化存量資源配置、擴大優質增量供給，實現立體互聯，增強系統韌性。加強現代科技在交通基礎設施中的應用，大力推動數字化、網聯化的新一代交通基礎設施發展。與此同時，要重視基礎設施養護與管理，建養并重，提高交通基礎設施質量和運行效率。

推動科技創新賦能交通高質量發展。大力發展先進交通裝備，廣泛應用新材料、新能源、新技術和新工藝，研制先進的軌道交通車輛和控制系統、智能汽車和節能減排技術、民用飛機和航空發動機、智能船舶等載運裝備，提升產業鏈供應鏈競爭力和安全性。智能交通是未來交通系統的發展方向，要加強人、車、路耦合機理和車路協同控制等基礎理論研究，通過集成應用先進的信息、通信、傳感、控制等技術，使人車路間相互作用關系以新的方式呈現。加快交通信息化建設，推動互聯網、大數據、人工智能等新技術與交通的深度融合，通過數據資源賦能交通發展。

推動綠色交通高質量發展。綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求，在碳達峰碳中和背景下，推動綠色交通高質量發展更加迫切，要盡早出臺交通運輸行業碳達峰行動方案。建立以人為本的綠色交通設計理念，重視交通基礎設施建設和運營中的生態保護，加強全生命周期生態友好型交通基礎設施建設和養護管理。優化交通運輸結構，發展多式聯運，提高鐵路和水運在貨物運輸中的比例，推進城市共同配送。加強節能減排，開展可再生能源替代技術研究，推進清潔能源交通裝備研發與應用，減少能耗和二氧化碳排放。注重以公共交通為導向的城市發展模式，構建以軌道交通為骨干的城市公共交通體系。

推動交通治理的高質量發展。現代綜合交通治理體系是交通強國的“軟實力”，更是“硬要求”。建立具有中國特色的綜合交通管理體制和運行機制，統籌各種交通方式，創新組織和管理方式，加快構建“大交通”管理體制。建立統一開放、競爭有序的交通運輸市場，完善價格形成機制，健全交通運輸法律法規體系，不斷推進治理體系和治理能力現代化。以改革促變革，繼續深化鐵路、民航市場化改革，持續推進空域管理體制改革。堅持安全發展的理念，強化工程質量和安全基礎設施建設，加大載運工具源頭管控，嚴格運營安全管理，加強應急救援體系建設。

注：文章原載于《中國交通報》2021年4月8日第3版。文中圖片來源于網絡。