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中國老撾經濟合作區

產業發展思路探討

中老鐵路將于2021年底開通，昆明－曼谷高速公路加快建設，將形成聯接昆明、玉溪、普洱、勐臘、磨憨和老撾磨丁、瑯南塔、烏多姆賽、瑯勃拉邦、萬象等重要節點城市的陸運交通大動脈，將成為瀾滄江－湄公河次區域和中國－新加坡經濟走廊的商貿物流和跨境旅游大通道。新形勢下，如何借助通道優勢，促進產業園區快速發展，成為討論議題。本文對中國老撾磨憨－磨丁經濟合作區的發展環境、面臨問題進行了分析，在此基礎上，探討了該合作區產業選擇和空間布局。

中老邊境磨憨口岸

一、中老合作區發展環境優越

新世紀以來，作為區域經濟合作的一種新興發展模式，我國與毗鄰周邊國家共同建立的跨境經濟合作區獲得了快速發展，成為跨境合作的重要平臺。“一帶一路”倡議的提出，跨境經濟合作區迎來了前所未有的對外開放發展機遇。目前經國務院正式批準設立的跨境經濟合作區有3個，中老磨憨—磨丁經濟合作區（簡稱中國老撾經濟合作區或中老合作區）即是其中之一。中老合作區立足于跨境鐵路和跨境公路的國門首站，構建開放型、外向型經濟體系，既是實現經濟社會可持續健康發展的需要，更是推進“一帶一路”倡議的要求。

一是兩國政治互信優勢。中國和老撾同為社會主義友好鄰邦，兩國山水相連，傳統友誼源遠流長，在兩黨兩國最高領導人的關心和引領下，中老關系步入歷史最好時期。2015年3月“一帶一路”倡議發布，同年8月，中華人民共和國政府與老撾人民民主共和國政府共同簽署了《中國老撾磨憨－磨丁經濟合作區建設共同總體方案》，中老兩國秉持“長期穩定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作”方針和“好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴”精神，于2016年11月簽署《中國老撾磨憨－磨丁經濟合作區共同發展總體規劃（綱要）》。2019年4月30日，中共中央總書記習近平和老撾人民革命黨總書記本揚·沃拉吉在北京共同簽署《中國共產黨和老撾人民革命黨關于構建中老命運共同體行動計劃》，并簽訂《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府關于共建中老經濟走廊的合作框架（2019－2030年）》。

二是中方主導建設優勢。中老合作區是中方主導建設的跨境經濟合作區，由國家級口岸連接兩國區域。中方區域位于中國云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣磨憨鎮內，規劃面積4.83平方公里；老方區域位于老撾瑯南塔省磨丁經濟特區內，規劃面積16.4平方公里。云南省人民政府成立了中國老撾磨憨－磨丁經濟合作區建設領導小組，指導中方區域開發建設。老方區域由老撾中央直管，老撾海關后撤5公里至磨扁貨場，實行“境內關外”的海關監管政策，由老撾磨丁經濟專區開發集團有限公司以“特許經營”方式投資開發，開發期限90年。

三是區位優勢日益顯現。中老合作區位于昆曼公路和中老鐵路兩大國際通道的國門首站，是中老泰三國陸路貨物運輸和跨境旅游的中轉站和集散地，距景洪市180公里、昆明市701公里，距老撾瑯南塔省58公里、瑯勃拉邦省280公里、萬象省680公里，距緬甸大其力市180公里，距泰國清孔口岸228公里、“金三角”280公里、曼谷1098公里，距柬埔寨金邊1250公里。通過陸路交通網絡，可快速連接昆明國家級經濟技術開發區、中國（云南）自由貿易試驗區、老撾萬象賽色塔綜合開發區。同時，老撾、泰國、緬甸等國家積極建設深水港口，并推進建設港口與中心城市的鐵路和公路連接線，將形成貫通印度洋和南海、聯通安達曼海和北部灣的橫向通道。從緬甸土瓦港至老撾萬象，從越南永昂港至泰國曼谷，新建的公路和鐵路，均可與中老鐵路（泛亞鐵路中線）無縫銜接，客貨運向北經中國內地可直通歐洲，未來，將形成新的貿易格局和區域經濟格局。中老合作區對推進中老泰經濟走廊和滇老泰合作試驗區建設，將發揮不可替代的作用。

中老合作區區位圖

四是交通條件顯著改善。中老鐵路全長約1830公里，是以中方為主投資建設、全線采用中國技術標準、使用中國設備的國際鐵路，正線設計標準參照中國鐵路Ⅰ級標準，客運時速160公里/小時，貨運時速120公里/小時，將促進老撾實現“變陸鎖國為陸聯國”戰略。中國磨憨鐵路站設計旅客發送量為近期48萬人/年、遠期96萬人/年，預計到發貨運量為近期99萬噸/年、遠期148萬噸/年。老撾磨丁鐵路站是磨丁口岸－萬象鐵路的最大站，車站采用“兩地兩檢”通關模式，設置客貨邊檢站及辦理客運作業的口岸站，客車到發線3條，邊檢線3條。昆明－曼谷陸路國際大通道全長1800余公里，貫通磨憨口岸－老撾磨丁經濟特區－老緬泰“金三角”－緬甸大其力－泰國清萊－泰國清邁－泰國曼谷，中國境內段為昆磨高速（G8511）；境外段是13號公路，全長1400余公里，自北向南縱貫大半個中南半島；老中高速公路全線設計里程約460公里，貫通萬象－萬榮－瑯勃拉邦－烏多姆賽－瑯南塔－磨丁/磨憨口岸，萬象至萬榮段于2020年底建成通車。《瀾滄江－湄公河國際航運發展規劃（2015—2025年）》提出建成從中國云南思茅港南得壩至老撾瑯勃拉邦省的國際航道，通航890公里，通行500噸級船舶。磨憨口岸距景洪市嘎灑國際機場180公里、普洱市思茅機場270公里。2019年，嘎灑國際機場開通航線51條，通航城市40個，第四期擴建將由4D機場升級為4E機場。《全國民用運輸機場布局規劃》（發改基礎〔2017〕290號）和《云南省航空業發展規劃（2018-2030年）》規劃在勐臘縣新建民用支線機場。

穿梭在雨林間的昆曼大通道小磨高速段

五是生態環境優質。云南是國家首批生態文明建設先行示范區和全國首批低碳試點省。西雙版納州地處亞熱帶氣候區，保存了較為完整的熱帶生態系統和森林植被，生物多樣性完整，太陽能、地熱能等清潔能源豐富，全年日照時數在2300小時左右，常年太陽輻射量為120~135千卡/厘米，被稱為“北回歸線上的綠色明珠” “動植物王國” “物種基因庫”“南國雨林-醉氧之都”。老撾瑯南塔省熱帶雨林資源豐富，可耕土地面積約800萬公頃，開發利用不足20%。

望天樹

六是國際貿易政策優勢。老撾作為聯合國認定的最不發達國家之一，享受聯合國給予的市場準入優惠和商品貿易優惠等特許權，作為WTO成員國，享受其他成員國給予的最惠國待遇和國民待遇。歐盟對老撾給予普惠制中最高層次的優惠，對老撾所有商品免關稅且無配額限制。韓國對85%的老撾商品免關稅且無配額限制。中國對老撾給予特殊優惠關稅待遇，對459種老撾商品免除進口關稅。中國臺灣對125種老撾商品免征進口關稅且免除進口配額。老撾作為東盟成員國，享受其他亞太國家給予的優惠關稅待遇和貿易優惠政策。

二、開發建設現狀和面臨問題

近年來，中老合作區發展建設取得了顯著成就，磨憨口岸成為植物種苗、羅漢松、糧食、冰鮮水產品等進境口岸，建有國際陸路快件監管中心，2019年，磨憨口岸進出口貿易總量472.8萬噸，進出口貿易總額222.43億元，出入境人員總數203.81萬人次，出入境車輛58.85萬輛次。老方區域立足打造老撾的北部經濟中心、免稅天堂和國際貿易自由港，已建成政務服務中心、免稅商貿中心、銀行、酒店、商業街區、文化表演中心、貨運通道檢查站等設施，國際商業金融中心、國際會議會展中心等多棟百米高層建筑陸續落成，磨丁六國風情街、那迦河城市中央水景公園、磨丁湖景區、喃通村風景區、金廟、銀廟等旅游景點建設穩步推進。中老合作區整體上還處于初創階段，還存在如下問題：

一是人口承載能力不足。中方區域城市功能相對完整，常住人口2萬人左右，原規劃面積已基本開發完成，發展空間受到約束，依規擴展到29.84平方公里后，可開發土地面積將達到20.3平方公里。老方區域在建的主要是市政設施和產業設施，現狀人口主要是旅游人群和服務業流動性人口，尚未形成穩定的生活區。雙方區域對人口的集聚力不足，與打造國際化口岸城市的發展目標還有很大差距。

二是園區載體建設不足。雙方區域地形以低矮土丘為主，土地平整工作量大，“三通一平”亟待推進，尚不能滿足產業規模化和集中連片布局需求。中方區域現有企業基本沿干線公路兩側零星分布，空間集聚度低。老方區域磨丁國際物流加工產業園機電建材城、教育醫療產業園區處于建設初期，與鐵路站配套的大型倉儲、專業物流、標準化廠房等亟待建設。

三是市場主體培育不足。中方區域入駐企業主要是邊貿企業和旅游服務企業，從事批發、零售、住宿、餐飲的中小型企業占絕大多數，龍頭企業匱乏。國際貿易品種主要是熱帶水果、蔬菜、建筑材料等，橡膠木加工和糧食加工企業規模小、數量少，工業產業鏈短，產品附加值不高。隨著生產要素成本全面上升，民營企業投資意愿下降。企業孵化和科技成果轉化能力不足，政府投資平臺公司融資能力弱，開發建設資金不足。

四是各類人才儲備不足。懂經濟、懂政策、懂管理、善招商的管理干部隊伍偏弱，適應國際產業合作的經營管理人才、領軍人才、專業技術人才儲備不足。跨境勞務合作水平有待提高，老撾及周邊國家勞動力豐富，但受教育程度普遍不高，綜合文化素質偏低，培訓成本高。

三、中老合作區產業發展路徑

一是推進資源要素集聚。中老雙方園區管理部門需在“規劃、政策、標準、管控”等方面高度協作，最大化共享資源，在雙方鐵路口岸周邊布局倉儲物流和進出口加工園區，條件成熟時，建設跨境公路連接線，打造“兩國一園”。在雙方公路口岸周邊布局文化旅游設施和免稅店集群，打造“兩國一街”。聯合招商，引進龍頭企業，推進園區基礎設施和公共服務設施建設，采取“小組團”滾動開發模式，打造各有特色、優勢互補、分工協作的產業發展板塊，構建投入產出平衡的可持續發展模式，實現“開發一片、成熟一片、收益一片”的良性循環。

磨丁片區概念規劃圖    

磨憨口岸片區概念規劃圖

二是打造國際商貿物流集散地。發展大宗商品物流，規劃建設大型邊境貿易市場和儲運中心，規劃建設特色商品和專業交易市場。發展中高檔商品保稅倉儲、保稅物流、保稅加工、國際中轉、國際配送。壯大邊民互市貿易，打造中高端國際消費品集散地和“世界超市”。發展跨進電子商務，建設邊境倉，打造中國與湄公河次區域和中南半島的物流集散樞紐，建設成為中新經濟走廊經貿往來和產業合作的重要交匯點。

三是打造進出口加工基地。瞄準東南亞國家、東盟國家、RCEP成員國家市場需求，順應區域產業結構調整和消費升級趨勢，以及各國城鎮化建設需要，引進國際龍頭企業，建設農產品進口加工基地、機電設備裝備組裝基地、生物醫藥基地、紡織服裝生產基地、建材供應基地、汽車進口銷售基地、邊貿產品加工基地。支持企業在勐臘縣和老撾內地建設規模化、標準化種植基地、養殖基地，建設供應區域市場的“米袋子”“菜籃子”。

四是打造跨境旅游目的地。建設游客集散中心、免稅購物中心等旅游設施，引進國際旅行社和演出經紀機構，培育免稅購物游、民族風情游、健康養生游、休閑度假游等業態。豐富大湄公河次區域跨境旅游線路，融入中國－中南半島旅游圈和中國大西南旅游圈，打造滇老緬泰“金四角”特色旅游品牌。

五是創新合作機制。中老雙方園區管理部門需加強通關便利化、人員往來自由化、信息基礎設施共享、口岸監管合作等領域密切協作，進一步完善雙方行政管理人員常態化自由互訪機制。共同營造國際化、法制化、便利化的營商環境，全面實施市場準入負面清單制度，創新事中事后監管措施。建立與國際規則接軌的高層次人才招聘制度，健全人才培養、引進、評價、流動、激勵、環境建設等機制。推進薪酬制度改革，健全與績效掛鉤的靈活分配激勵機制，對管理人員實行聘任制、績效考核制、年薪制，建立崗位聘用和績效考核制度。面向全球選聘人才，對于急需緊缺的創新創業人才、專業技能人才，適當放寬年齡、學歷或工作經歷等限制。

六是拓展融資渠道。爭取中央財政和云南省財政支持，加快開展土地整理、市政基礎設施、公共服務設施等重大項目建設。廣泛爭取國家進出口銀行、國家開發銀行、世界銀行、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中國－東盟投資合作基金、“一帶一路”專項投資基金等支持。吸引民間資本、社會資金，引進有實力的大企業、大集團參與基礎設施建設。成立產業發展基金、創業投資引導基金，支持產業項目建設。支持國有平臺公司發展壯大，盤活存量資產，通過資產證券化（ABS）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等多種渠道融資。以優惠政策吸引外商投資，全面提高利用外資的水平和質量。

四、中老合作區產業發展建議

中老合作區正步入開發建設“快車道”，將成為云南省利用國內國際兩個市場、兩種資源的重要窗口和平臺。為推進中老合作區高質量發展，本研究提出以下建議：

一是把握歷史機遇。一方面，國家新一輪對外開放戰略穩步推進，中老合作區對于深化中老經貿合作、增進戰略互信具有戰略意義，在中老兩黨兩國高位推動下，制度環境將更加優越。另一方面，云南省立足打造面向南亞東南亞輻射中心，2020年6月，《云南省服務和融入中老經濟走廊建設實施方案（2020-2025）》發布實施，將促進產業園區和旅游資源向中老經濟走廊沿線布局，為中老合作區參與區域產能合作拓展了空間。

二是借勢快速發展。在“一帶一路”倡議推動下，老撾已成為云南設立對外投資企業數最多的國家，一批優質企業在老撾投資了磨丁經濟特區、萬象賽色塔綜合開發區、老中高速公路、老撾石油煉化、色拉龍水電站、南塔制膠廠、電力聯網等項目，中老合作區可著力打造云南企業“走出去”的后勤保障基地，借勢融入國際供應鏈、產業鏈、價值鏈和創新鏈。

三是堅持守望相助。適度發展勞動密集型產業，吸引老撾人口進入園區就業，制定勞務人員進出境便利政策和社會保險政策，支持企業生產、組裝、貼牌商品，取得老撾原產地證書，以“Made In LAOS”出口，即可享受國際貿易關稅和配額優惠政策，也可有效降低國際貿易輿論壁壘，促進中老邊境地區百姓致富。

四是加強形勢研判。當下，新型冠狀病毒疫情在全球蔓延，消費、投資和出口受到嚴重沖擊，聯合國貿易和發展會議發布《2020年世界投資報告》，預計2020年全球外國直接投資流量將同比下降近40%，流向亞洲發展中經濟體的外國投資將下降30%至45%，亞洲的經濟增長預計將停滯在0%，全球投資預計在2022年開始出現復蘇，未來十年將是國際生產體系轉型的十年。中老合作區要辯證認識和深刻把握國際國內新形勢、新特征、新挑戰，加快培育參與國際合作和競爭的新優勢。

五是守護國門安全。中老合作區即要常態化開展疫情防控，確保口岸安全和國際供應鏈安全，守護好負責任大國形象，又要依托口岸和貿易通道優勢，全面加強園區基礎能力建設，做好落地加工產業，探索形成健康可持續發展模式，努力做好云南省參與“一帶一路”建設的排頭兵。

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注：文中圖片來源于網絡。