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摘要：第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是提升我國工業(yè)園區(qū)污染治理績效的重要手段。為推進工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理，建議以生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)為推進載體，明晰工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理相關(guān)方權(quán)責(zé)，出臺環(huán)境污染第三方治理服務(wù)規(guī)范，實施環(huán)境污染第三方治理項目績效評價，拓展第三方治理企業(yè)融資渠道，完善工業(yè)園區(qū)環(huán)境信息公開制度。

關(guān)鍵詞：工業(yè)園區(qū)；推進；環(huán)境污染第三方治理；綠色發(fā)展

我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展實踐始于改革開放后1980年沿海經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，我國工業(yè)園區(qū)在增加出口、吸引外資、引進高新技術(shù)等方面發(fā)揮了重要的作用，成為國家和地方經(jīng)濟的重要支撐力量。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年全國218家國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.8萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為10.9%；實現(xiàn)財政收入2.1萬億元，占全國財政收入比重為10.9%；實現(xiàn)進出口總額6.3萬億元，占全國同期進出口總額比重為19.9%（參見表1）。工業(yè)園區(qū)作為資源能源消耗高度集中的區(qū)域，快速發(fā)展的同時，也給當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重的環(huán)境污染隱患。一些工業(yè)園區(qū)盲目擴張、監(jiān)管不力，集中生產(chǎn)淪為集中污染，園區(qū)內(nèi)企業(yè)污水偷排、直排、大氣污染物的無組織排放現(xiàn)象時有發(fā)生，給當(dāng)?shù)貛砹司薮蟮沫h(huán)保壓力［1］。

環(huán)境污染第三方治理（簡稱“第三方治理”）是傳統(tǒng)污染治理模式的創(chuàng)新，是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的一類治污模式。自黨的十八屆三中全會提出：“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”以來，從中央到地方，各級政府不斷出臺相關(guān)政策，以環(huán)境公共設(shè)施、工業(yè)園區(qū)為重點，推動第三方治理從試點探索向?qū)嵺`應(yīng)用深化發(fā)展。

蘇州工業(yè)園區(qū)

表1 2019年國家級經(jīng)開區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價結(jié)果排名

數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部官方網(wǎng)站

一、工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理實踐進展及成效

中央和地方目前主要通過政策保障、試點推動、案例推廣等方式推行第三方治理，各類項目或案例獲取的成功經(jīng)驗為第三方治理深入實施奠定良好基礎(chǔ)。

（一）政策制度保障

1.在國家層面，研究出臺有關(guān)政策推進試點不斷深化

2015年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》和2017年《環(huán)境保護部關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，提出以工業(yè)園區(qū)為重點領(lǐng)域之一和突破口，推行第三方治理。2020年3月份，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出“積極推行環(huán)境污染第三方治理，開展園區(qū)污染防治第三方治理示范，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理的一體化服務(wù)模式”。

2.在地方層面，開展多樣化的制度建設(shè)和模式探索

截止2018年，北京市等16個?。ㄖ陛犑校┏雠_了第三方治理實施意見或細(xì)則等政策。涉及第三方治理企業(yè)或特許經(jīng)營企業(yè)選擇、收費管理、投資回報、運營補貼、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露、過程監(jiān)管、績效考核等方面。多數(shù)地區(qū)聚焦工業(yè)集聚區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、城鎮(zhèn)環(huán)境公用設(shè)施、以及火電、鋼鐵、有色、化工等重點行業(yè)企業(yè)污染治理領(lǐng)域，部分地區(qū)逐漸重視農(nóng)村污染治理領(lǐng)域［2］。以上海為例，上海市營商環(huán)境、制度保障、實施能力等具有較好的基礎(chǔ)，在20世紀(jì)90年代末就有企業(yè)涉足第三方治理，已在電廠除塵脫硫脫硝、城鎮(zhèn)污水處理、工業(yè)廢水處理、有機廢氣治理、餐飲油煙治理監(jiān)控、建筑揚塵控制、自動連續(xù)監(jiān)測七大領(lǐng)域推行環(huán)境污染第三方治理。其中，在電廠除塵脫硫脫硝領(lǐng)域，重點鼓勵專業(yè)化企業(yè)做大做強；在城鎮(zhèn)污水處理領(lǐng)域，以郊區(qū)中小城鎮(zhèn)污水處理廠為重點，探索特許經(jīng)營改革；在工業(yè)廢水處理領(lǐng)域，以嘉定、金山、浦東等區(qū)中小電鍍企業(yè)相對集中的工業(yè)區(qū)塊為試點，引入第三方治理企業(yè)；在建筑揚塵控制領(lǐng)域，以城區(qū)工地為重點，推廣實施工地?fù)P塵在線監(jiān)測監(jiān)控。上海市分領(lǐng)域推行環(huán)境污染第三方治理取得了良好的效果，產(chǎn)業(yè)規(guī)模年均增長20%。

（二）試點示范推動

2015年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)文，在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境污染第三方治理試點示范工作。以城鎮(zhèn)污水垃圾處理、工業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)污染治理為重點領(lǐng)域，以改進試點地區(qū)政府管理和服務(wù)水平，加快環(huán)境污染治理市場的全面開放，探索建立污染治理的有效模式為目標(biāo)，通過試點示范全面推進第三方治理工作。試點開展過程中，相關(guān)配套制度不斷完善，治理模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。清水塘老工業(yè)區(qū)采用土壤重金屬污染治理項目＋片區(qū)綜合開發(fā)模式，第三方收益與土地開發(fā)效益掛鉤，吸引社會投資者；寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)鼓勵排污企業(yè)參股第三方治理項目，但不參與運營，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。試點項目運行一年后，寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)廢水排放企業(yè)平均處理成本降低1.1~1.6元/噸，下降幅度約25%；江蘇濱海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)沿海工業(yè)園園區(qū)污泥處置項目節(jié)約污泥處置費用約330萬元，試點項目產(chǎn)生了良好的環(huán)境和經(jīng)濟效益。

寧波北侖港 

（三）典型案例推廣

生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心于2018年和2019年發(fā)布了兩批工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理典型案例。國家發(fā)展改革委于2017年發(fā)布了環(huán)境污染第三治理典型案例（第一批）［3］，其中4例為工業(yè)園區(qū)治理案例。典型案例在治理模式、運營模式和價費機制等某方面各具特色。在治理模式方面，重慶巨科環(huán)保有限公司為入駐重慶巨科環(huán)保電鍍工業(yè)園的23家電鍍企業(yè)提供審批咨詢、原料供應(yīng)、物料存儲、物業(yè)管理、技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)測、電鍍廢水治理和污泥處置的一體化服務(wù)，體現(xiàn)了環(huán)境責(zé)任主體清晰、市場化程度較高、全產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)經(jīng)濟治污的工業(yè)園區(qū)綜合環(huán)境治理模式。在運營方面，鎮(zhèn)江新區(qū)管委會與第三方治理企業(yè)簽訂了環(huán)境績效服務(wù)合同，除了資產(chǎn)有效性、財務(wù)健康性、社會滿意度等常規(guī)指標(biāo)，還將揮發(fā)性有機物減排量、空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上天數(shù)的比例、PM2.5平均濃度等大氣環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)納入運維績效考核，按環(huán)境績效付費，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一［4］。在價費機制方面，新沂市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)第三方治理企業(yè)對園區(qū)內(nèi)化工企業(yè)的污水治理設(shè)施現(xiàn)狀、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、特征污染物等進行“一企一評”，逐一確定企業(yè)污水納管標(biāo)準(zhǔn)，污水處理費則根據(jù)排放水質(zhì)、特征污染物種類、毒性等分別定價，并由物價部門核發(fā)，實現(xiàn)“一企一價”。

重慶巨科環(huán)保電鍍工業(yè)園

（四）有效模式及取得成效

1.探索建立了不同的治理模式

工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理模式主要有綜合環(huán)境治理、單項環(huán)境要素打捆治理及單項污染治理等。綜合環(huán)境治理指第三方治理企業(yè)集投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、技術(shù)研發(fā)和咨詢、設(shè)備制造采購等于一體，可以為園區(qū)提供包括環(huán)境污染問題診斷，污染治理方案編制，污染物排放監(jiān)測，環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)、運營及維護等活動在內(nèi)的環(huán)境綜合服務(wù)。很多地方實施的為環(huán)境綜合治理模式。該模式是地方發(fā)展的趨勢，與工業(yè)園區(qū)開展綜合治理、提高治理成效有直接關(guān)系。單項環(huán)境要素打捆治理指采取打捆方式引進第三方進行整體式設(shè)計、模塊化建設(shè)和一體化運營。單項污染治理是傳統(tǒng)的第三方治理方式，常見于煙氣治理、高濃度廢水治理等。重慶巨科環(huán)保有限公司為入駐重慶巨科環(huán)保電鍍工業(yè)園的23家電鍍企業(yè)提供審批咨詢、原料供應(yīng)、物料存儲、物業(yè)管理、技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)測、電鍍廢水治理和污泥處置的一體化服務(wù)，形成了環(huán)境責(zé)任主體清晰、市場化程度較高、全產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)經(jīng)濟治污的工業(yè)園區(qū)綜合環(huán)境治理模式。河北衡水工業(yè)新區(qū)采用了單項環(huán)境要素打捆治理模式，第三方統(tǒng)一負(fù)責(zé)生活污水及工業(yè)廢水處理、中水回用、污泥處理處置、廢氣治理、“一廠一管”等重點項目的建設(shè)，極大提升了園區(qū)治污和監(jiān)測能力。

2.推進建立可持續(xù)的運營模式

工業(yè)園區(qū)第三方治理項目常見的運營模式有政府和社會資本合作（PPP）、委托治理以及委托運營等。江蘇鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治項目采用了PPP模式，鎮(zhèn)江新區(qū)管委會與第三方治理企業(yè)簽訂了環(huán)境績效服務(wù)合同，除了資產(chǎn)有效性、財務(wù)健康性、社會滿意度等常規(guī)指標(biāo)，還將大氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入運維績效考核，如揮發(fā)性有機物減排量、空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上天數(shù)的比例、PM2.5平均濃度等大氣環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)，按環(huán)境績效付費，有效保障了園區(qū)和第三方的利益。江蘇省無錫市蘆村污水處理廠將污泥處理設(shè)施委托給第三方運營，第三方治理企業(yè)發(fā)揮自己市場和技術(shù)方面的優(yōu)勢，改進了原有的污泥處置工藝方案，將經(jīng)處置后的污泥制成園林肥料基質(zhì)出售，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益。

3.建立健全收費機制保運維

環(huán)境服務(wù)合同約定的計費方式通常有保底處理量、保底處理量＋超量服務(wù)價格、階梯結(jié)算、水質(zhì)水量承包、實際治理量、固定折算＋實際處理量等方式。江蘇新沂市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水處理廠改擴建項目由第三方治理企業(yè)建設(shè)并運營，第三方對園區(qū)內(nèi)化工企業(yè)的污水治理設(shè)施現(xiàn)狀、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、特征污染物等進行“一企一評”，逐一確定企業(yè)污水納管標(biāo)準(zhǔn)，污水處理費則根據(jù)排放水質(zhì)、特征污染物種類、毒性等分別定價，并由物價部門核發(fā)，實現(xiàn)“一企一價”。河北邢臺清河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水處理廠由第三方治理企業(yè)進行技術(shù)改造和運營，園區(qū)內(nèi)企業(yè)排口均安裝排污總量自動監(jiān)控系統(tǒng)，既可控制超標(biāo)污水排入園區(qū)污水處理廠，又可督促排污企業(yè)按時繳納污水處理費。

二、工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的主要制約因素

試點和典型案例的示范效應(yīng)，推動了園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的快速發(fā)展，但園區(qū)環(huán)境管理水平低，環(huán)境服務(wù)行業(yè)發(fā)展不規(guī)范，激勵扶持政策不完善等等問題制約第三方治理的深入開展。

（一）部分工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理薄弱

根據(jù)多個省市的落實中央環(huán)境保護督察反饋意見整改實施方案，近幾年，我國工業(yè)園區(qū)尤其是省級以下園區(qū)在環(huán)境管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。如園區(qū)專門環(huán)境管理機構(gòu)較少，管理人員配備不足，經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法缺位、監(jiān)督不力的現(xiàn)象。很多園區(qū)缺乏合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營嚴(yán)重滯后，阻礙資源高效利用和污染集中處理。部分園區(qū)鋪攤子、比數(shù)量、創(chuàng)政績，招商引資較隨意，入園企業(yè)把關(guān)不嚴(yán)，入駐企業(yè)占據(jù)了大量的工業(yè)用地，土地浪費，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施用地不足。此外還存在“三同時”制度執(zhí)行不嚴(yán)，環(huán)境糾紛隱患突出、東中西部污染轉(zhuǎn)移等問題。工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理水平亟待提高。

（二）環(huán)境服務(wù)行業(yè)市場發(fā)展不規(guī)范

我國環(huán)境服務(wù)業(yè)總體尚處于快速發(fā)展階段，龍頭企業(yè)及綜合實力較強的專業(yè)企業(yè)數(shù)量較少，中小型環(huán)境服務(wù)公司的技術(shù)及環(huán)境管理水平參差不齊，缺乏第三方評價標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，第三方治理企業(yè)能力水平、守法情況等信息難以獲取。部分企業(yè)以降低環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)為代價，刻意壓低環(huán)境服務(wù)價格以搶占市場，污染企業(yè)選取委托合作方時缺乏有效的判斷依據(jù)，低質(zhì)低價中標(biāo)屢見不鮮，擾亂和破壞了行業(yè)秩序，不利于國內(nèi)環(huán)境服務(wù)市場的健康發(fā)展。

（三）激勵扶持政策不完善

第三方治理企業(yè)雖然也是以盈利為目的，但其具有顯著的環(huán)境正外部性特征，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展解決了后顧之憂，應(yīng)當(dāng)在政策上予以鼓勵和支持。但中小型第三方治理企業(yè)由于可抵押資產(chǎn)較少，普遍面臨資金短缺、貸款難等問題。第三方治理企業(yè)享受的財政資金、收費、價格等優(yōu)惠政策非常有限。此外，治污費用拖欠也是一個較普遍的問題，亟需加強支付保障［5］。

三、推進工業(yè)園區(qū)第三方治理的若干建議

（一）推動工業(yè)園區(qū)生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展

隨著十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，國家大力推進工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化、循環(huán)化和綠色化發(fā)展。生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)已成為解決結(jié)構(gòu)性污染和區(qū)域性污染，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的新型工業(yè)發(fā)展模式的重要途徑之一。部分綜合類國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)單位工業(yè)增加值能耗、水耗、COD、SO2、廢水、固廢排放量遠(yuǎn)低于工業(yè)行業(yè)的平均水平。因此，完善生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)、規(guī)劃，建立生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)發(fā)展的長效機制，推動各級工業(yè)園區(qū)生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義［6］［7］。

（二）加強工業(yè)園區(qū)管理，明晰工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理相關(guān)方權(quán)責(zé)

建立工業(yè)園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核制度。地方環(huán)境保護主管部門根據(jù)相關(guān)的要求，由所在地市級環(huán)保局在園區(qū)設(shè)置派出機構(gòu)，行使環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。同時園區(qū)管委會設(shè)立專門機構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)環(huán)境管理和設(shè)施建設(shè)職責(zé)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門負(fù)監(jiān)督責(zé)任。第三方治理企業(yè)受園區(qū)管委會委托，為園區(qū)提供環(huán)境監(jiān)理、監(jiān)測、環(huán)保設(shè)施建設(shè)運營、污染治理、修復(fù)、咨詢認(rèn)證多方面的第三方服務(wù)，其與委托方受合同約束。

（三）出臺第三方治理服務(wù)規(guī)范

環(huán)境污染第三方治理服務(wù)規(guī)范主要適用于第三方治理企業(yè)向各類工業(yè)園區(qū)提供環(huán)保服務(wù)的相關(guān)活動，同時第三方治理企業(yè)向政府生態(tài)環(huán)境部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、企業(yè)等提供類似環(huán)保服務(wù)也可參照執(zhí)行。規(guī)范可包含第三方治理企業(yè)的基本要求、服務(wù)內(nèi)容與要求、服務(wù)委托要求、服務(wù)績效評價等事項。鼓勵第三方治理企業(yè)向工業(yè)園區(qū)提供綜合服務(wù)、深層服務(wù)和個性化服務(wù)。2019年8月，上海市生態(tài)環(huán)境局組織編制了上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《第三方環(huán)保服務(wù)規(guī)范》（DB31/T 1179-2019），并于2019年11月1日起實施，成為全國首部第三方環(huán)保服務(wù)領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立第三方治理項目績效評價制度

工業(yè)園區(qū)可根據(jù)委托服務(wù)內(nèi)容，對第三方治理企業(yè)服務(wù)的績效進行評價，評價考核指標(biāo)可根據(jù)需求來確定，以下是可根據(jù)需要選擇考慮的因素：服務(wù)期間的守信守法情況；第三方治理企業(yè)及人員的公正中立性，是否影響和干涉園區(qū)或入駐企業(yè)的正常市場行為；服務(wù)過程的專業(yè)性、規(guī)范性；服務(wù)范圍內(nèi)的危機應(yīng)對情況；服務(wù)成果的有效性；區(qū)域環(huán)境狀況改善或相關(guān)滿意度情況等，評價結(jié)果作為合同續(xù)簽、按績效付費的依據(jù)。參考國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，建立全國各級各類工業(yè)園區(qū)的環(huán)境績效評價體系，將第三方治理開展情況逐步納入工業(yè)園區(qū)環(huán)境績效指標(biāo)中，并發(fā)布年度《工業(yè)園區(qū)環(huán)境績效評估報告》。

（五）拓展第三方治理企業(yè)融資渠道

對中小型環(huán)境服務(wù)企業(yè)的銀行貸款額度、貸款利率、還貸條件給予優(yōu)惠；對上市融資、發(fā)行企業(yè)債券的，實行優(yōu)先審批；鼓勵商業(yè)銀行創(chuàng)新抵押貸款運作方式，增加環(huán)保企業(yè)的設(shè)施或設(shè)備等資產(chǎn)向銀行申請抵押貸款的規(guī)模。對于承擔(dān)工業(yè)第三方治理項目且績效良好的環(huán)境服務(wù)公司，鼓勵銀行實行應(yīng)收賬款、收費權(quán)質(zhì)押貸款。福建省發(fā)布了《福建銀監(jiān)局關(guān)于做好環(huán)境污染第三方治理金融服務(wù)的通知》，給予符合市場準(zhǔn)入條件的第三方治理主體“優(yōu)先信貸政策”等措施，支持環(huán)境污染第三方治理。

四、結(jié)語

工業(yè)園區(qū)是我國經(jīng)濟最有活力、最具潛力的增長點，是中國實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境、人民和諧共生與發(fā)展的中堅力量，也是我國污染防治工作的主戰(zhàn)場。雖然園區(qū)一直面臨巨大的環(huán)保壓力和環(huán)境風(fēng)險，但其具有規(guī)模效應(yīng)和集中優(yōu)勢，是開展污染防治攻堅戰(zhàn)的理想?yún)^(qū)域，隨著相關(guān)政策及制度不斷完善，統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方市場逐步健全，環(huán)境污染第三方治理將推動我國工業(yè)園區(qū)污染治理專業(yè)化水平不斷提高，鑄實園區(qū)綠色、可持續(xù)發(fā)展道路。

參考文獻(xiàn)

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注：文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。