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編者按

2024年我國60歲及以上老年人口3.1億人，占全國人口的22.0%，其中65歲及以上人口2.2億人，占全國人口的15.6%。按照聯合國關于老齡化的劃分標準，中國已進入“中度老齡化”社會的階段。盡管現有注冊登記的養老機構4.1萬個、床位517.2萬張，但每千名65歲以上的老年人僅擁有約25張床位，遠未滿足日益增長的養老需求。隨著老年人對生活品質要求的提高，完善養老基礎設施已成為國家戰略的重要組成部分，也成為社會關注的焦點。面對這一挑戰，如何優化養老服務體系、推廣智慧養老模式、盤活存量資源并保障經濟效益，已成為推動銀發經濟持續健康發展的核心議題。

在導師徐成彬的指導下，中咨公司青馬研習第三小組學員沈文軒、石驍、徐姝祺、張雪飛、袁小舒、許佳琪、馬天澤，深入探討了中國養老產業的現狀與未來發展趨勢。他們從人口老齡化與養老服務體系、資產運營管理、養老設施經濟效益、智慧養老、養老設施盤活路徑等多個維度，開展了一系列專題研究。這些研究成果不僅為政策制定者提供了前沿信息，也為業界同仁提供了寶貴參考，展現了公司青年研究者胸懷“國之大者”的責任擔當。

中咨研究公眾號將該研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續刊發，本文是系列研究之二：我國養老產業存量資產現狀和運營管理研究。

我國養老產業及其基礎設施投融資模式系列研究之二

我國養老產業存量資產現狀

和運營管理研究

中咨公司青馬研習第三小組

徐成彬 沈文軒 石驍 等

摘要：本研究分析了我國養老基礎設施及運營管理的現狀、存在的問題及政策建議。養老基礎設施包括養老院、老年公寓、養老社區等，目前存在床位數量不足與高空置率并存、養老基礎設施資產合規性問題等挑戰。運營管理方面，保險公司、地產公司、養老服務企業等主體參與，但專業人才缺乏、服務質量偏低、運營成本較高等問題突出。針對這些問題，未來需通過完善政策制度、加強用地監管、優化辦理手續、規范資金運作、提升產權意識，并完善養老服務人才培養與激勵機制、鼓勵跨區域協同與共享資源、強化資源配置與資金保障，積極推動養老服務基礎設施向高質量發展，有效回應人口老齡化衍生的社會需求。

關鍵詞：養老基礎設施；存量資產現狀；運營管理模式

一、養老基礎設施及運營管理現狀分析

養老基礎設施是指為老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉等服務的場所和設施，包括養老院、老年公寓、日間照料中心、老年活動中心等。本文所述的養老地產概念屬于養老基礎設施，是一種基于適老化和為老化住宅而拓展出來的新興地產業態[1]。它不同于傳統地產的運營模式，而是以養老服務為核心，附加文體中心、護理院、醫院和超市等商業配套設施，實現居住、餐飲、娛樂、養生、保健、就醫等多功能于一體的綜合性地產[2]。這種地產模式不僅依靠住宅銷售、出租和相關物業經營權、收益權的金融化運作，還通過商業配套服務或養老專業化服務的增值效應，實現自身盈利和長遠發展[3-4]。

（一）養老基礎設施現狀分析

1.養老地產的類型及特點

根據功能劃分，我國的養老地產主要分為養老院、養老社區（CCRC）、老年公寓和養老驛站等類型[5]。

（1）養老院

養老院是專為接待自理老人或綜合接待自理老人、介助老人、介護老人安度晚年而設置的社會養老服務機構[6]。包括社會福利院、敬老院和養老院在內的，且具備生活管理、醫療保健、文化娛樂等綜合服務的養老機構[7]。養老院可以依據性質、功能和價格進行分類，按性質可分為國營、民營和公辦民營三類；按功能可分為自理型、護理型和康養型；按價格可分為高端和中低端。近年來，隨著經濟的發展和社會的進步，養老院規模不斷擴大，服務內容也更加豐富。然而，養老院的床位利用率存在較大差異，經濟發達地區和城市床位利用率較高，而經濟欠發達地區和農村則存在床位閑置的情況。

（2）養老社區

養老社區（CCRC）是以持續照料為核心，針對不同照料層級的老齡群體布置多元化養老居住設施的養老模式。它通常包括住宅、醫療設施、文化娛樂設施等，功能齊全、服務完善、社區氛圍濃厚[8]。養老社區的建筑面積較大，床位數量較多，可以滿足不同老年人的需求。截至2023年3月，全國已建設CCRC康養社區達288家，主要分布在上海、廣東、江蘇等經濟發達省市。

（3）老年公寓

老年公寓是專為老年人打造的公寓式住宅，其擁有配套的飲食、衛生和醫療服務等。老年公寓的建筑面積相對較小，戶型以小戶型為主，適合老年人居住。床位數量較少，主要為自理型床位。我國第一所老年公寓于1986年誕生于安徽省安慶市，此后各地紛紛效仿，老年公寓數量逐漸增加。

（4）養老驛站

養老驛站是一種社區嵌入式養老服務設施，為老年人提供便捷、高效的養老服務。養老驛站的分布通常與地區的經濟發展水平、人口老齡化程度、政策支持等因素相關。以北京市為例，全市具備星級資格的社區養老服務驛站共有814家，其中二星級及以上的驛站占總數的54%[9]。其他城市也在積極推進養老驛站的建設，如深圳市寶安區已建成387個居家社區養老服務驛站。

2.養老基礎設施資產形成與權屬

我國養老機構的所有制形式涵蓋了公建公營、公建民營及民建民營，這些不同模式基于投資主體的差異，形成了各具特色的養老資產權屬結構。

（1）公辦養老資產

公辦養老資產主要由政府通過財政撥款、土地劃撥等手段直接投資建設，為滿足社會基本養老需求，提供公益性質的養老服務。同時確保養老地產的建設和運營能夠覆蓋更廣泛的老年人群體，實現養老服務的公平分配[8]。

①投資主體與規模

公辦養老資產的投資主體包括政府、政府與國有企業合力以及其他公辦機構。政府作為核心投資主體，其投資規模受人口老齡化程度、經濟發展水平及政策導向的影響。在老齡化嚴重地區，政府會增加投資以滿足服務需求，而經濟發達地區則有能力投入更多資金建設高標準養老設施。

②資產權屬

公辦養老資產的權屬清晰，土地所有權歸國家，政府代表國家行使權利，公辦養老機構擁有土地使用權。建筑物及設施由政府投資建設，所有權同樣歸政府，但可委托專業機構或企業在授權范圍內管理使用。政府統一管理公辦養老資產，確保安全和有效使用，并在處置時遵循法律法規，實現資產最大社會價值。

③資金來源與債務

公辦養老資產的主要資金來源包括財政撥款、土地出讓收入和專項基金。然而，在運營過程中，可能會存在應付款項形成的債務，以及銀行貸款和債券發行等債務來源。這些債務需根據相關法律法規和政策規定進行嚴格審批和管理。

（2）企業投資養老資產

①房地產企業投資

房地產企業利用自身土地資源和開發經驗投資建設養老地產項目，形成的資產歸企業所有。投資規模因項目而異，大型房企投資的項目規模較大。資產權屬方面，企業通過招拍掛等方式獲取土地使用權，并擁有建筑物及設施設備的所有權。自有資金來源包括企業自有資金和債務融資，如銀行貸款、債券發行等。

②保險企業投資

保險公司利用長期資金優勢投資建設養老社區，為客戶提供養老服務。投資從幾億元到上百億元不等，規模差異較大。資產權屬方面，保險公司可能采用重資產、輕資產或合作模式，分別持有物業權、租賃使用權或通過與外部機構簽約獲得服務能力。自有資金主要來源于保險公司的長期資金，債務情況則可能因前期大量資金投入和運營初期收入不足而產生。

③其他社會資本投資

信托公司和醫療企業等也可參與養老地產投資，此類社會資本可根據自身特色和優勢進行精準投資。信托公司憑借其強大的資金募集能力和靈活的投資策略，能夠為養老地產項目提供穩定的資金來源和專業的資產管理服務。醫療企業則可能基于自身在健康服務、醫療設施及運營管理方面的優勢，為項目注入高品質的醫療資源和專業的健康管理服務。

（3）混合投資養老資產

①政府與社會資本合作

政府與社會資本合作共同投資、建設和運營養老地產項目，形成利益共享、風險共擔的共同體關系。投資主體包括政府、社會資本方和第三方機構，投資規模因項目而異。資產權屬方面，土地等資產的所有權歸政府，項目設施等在合作期內由項目公司運營管理，合作期滿后根據合同約定進行資產移交或處置。自有資金來源包括政府出資和社會資本方注入，債務情況則可通過銀行貸款、發行債券等方式籌集資金并償還。

②股份制合作

股份制合作模式下，多個投資者共同出資成立養老地產項目公司，按出資比例持有股份、分配權益和承擔責任。投資主體多元化，包括政府、企業、個人等。投資規模取決于股東能力和項目需求，資產權屬歸項目公司所有，股東按股份享有相應權益。自有資金來源由股東投入的資本金構成，債務情況由項目公司承擔。

3.基礎設施資產存量分析

（1）養老機構數量持續增長，空間分布不均

近年來，我國養老機構數量整體呈增長趨勢。截至2023年底，全國各類養老服務機構和設施總數達40.4萬個，同比增長4.3%；注冊登記的養老機構4.1萬個，同比增長0.5%。然而，我國各地區養老機構分布不均衡，河南、安徽、四川、江蘇、山東等省份數量排名靠前，而海南、青海等省份數量相對較少（見圖1）。這種地域分布的不平衡，一定程度上反映了我國養老資源分配的不均衡性。

資料來源：根據公開數據整理

圖1 我國各地養老服務機構數量

（2）床位數量不足與高空置率并存，供需結構性矛盾突出

盡管我國養老機構數量在增加，但床位數量仍相對不足。截至2023年底，全國共有養老機構床位823萬張，較2019年增加了6%，但較2022年下降了0.77%，其中注冊登記的養老機構床位517.2萬張（見圖2）。與不斷攀升的老年人口數量、老年人口占總人口比率以及老年撫養比相比，明顯存在床位數量不足的問題。同時，養老床位空置率居高不下，2023年末全國養老機構床位使用率約為43.25%，即空置率超過50%。這主要是由于養老機構價格虛高、空間分布錯位、服務質量不高、護理人才短缺等原因所致。

資料來源：根據民政部公布數據整理

圖2 2019-2023年各類養老機構和設施及注冊登記的養老機構床位數對比圖

（3）普惠養老設施供給增加

近年來，我國組織實施居家和社區基本養老服務提升行動，推動各地加強社區居家養老服務網絡建設。截至2023年末，全國注冊登記的養老機構中，公辦性質的機構占比45%，為低收入、特困群體等提供兜底保障性養老服務。同時，城市新建居住區配套養老服務設施達標率83%以上，農村敬老院和互助養老服務設施也在不斷加強。

（二）養老基礎設施運營管理現狀分析

我國的養老基礎設施運營管理在不斷引入市場機制，強調市場、社會、家庭和個人在社會福利領域中的責任。

1.運營管理主體

（1）保險公司

保險公司憑借長期穩定的資金來源和風險管理能力，成為養老社區建設和運營的理想合作伙伴。養老社區具有投資規模巨大、投資周期長、中后期資金回流穩定、長期綜合投資收益率較高以及抗風險能力強等特點，與保險行業資金期限長、規模大的特點高度契合[10]。在運營管理過程中，通過投資養老社區，保險公司不僅能獲得穩定的收益，還能拓展業務領域，提高市場競爭力。

（2）地產公司

養老社區是地產公司未來發展的重要方向之一。地產公司在項目規劃、設計、施工等方面具有豐富經驗，但養老社區的建設和運營對其提出了更高要求，如整合醫療、保健、娛樂等資源的能力，獲取長期低成本資金的能力，以及長期項目運營和管理能力等。通過轉型養老地產，地產公司可實現業務多元化發展，提升項目附加值和競爭力。

（3）養老服務企業

專業養老服務企業則提供全方位、個性化的養老服務，包括日常照料、醫療護理、康復服務等。這些企業通常擁有專業的服務團隊和豐富的服務經驗，能夠根據老年人的不同需求提供定制化服務方案，在養老社區的建設和運營中發揮關鍵作用，不僅提升了養老服務的專業化水平，還推動了養老服務的標準化和規范化。

2.運營模式分析

（1）出售型運營模式

出售型養老地產運營模式借鑒常規住宅開發經驗，通過市場招拍掛獲地建設，其產品內容及銷售對象有所不同。對老年住戶而言，購買老年住宅可擁有產權，體現居家養老思想，也可能帶來房產升值收益，但一次性成交加重經濟負擔，且可能面臨規劃不達標、配套設施不全等問題。對開發商而言，該模式投資風險小，回報率高，資金回籠快，但無法享受土地優惠，利潤來源單一，后期管理服務難度大。此模式適合養老地產市場初期及缺乏資金和管理經驗的開發商。

（2）部分出售+長期持有型運營模式

該模式將部分住宅出售，部分持有運營出租。具備用地策略靈活，可降低土地成本并享受升值利益的特點。通常出售型物業占70%—80%，目標客戶為普通購房者，用于快速銷售回收成本并獲取利潤支持后續開發；持有型物業占20%—30%，提供專業醫療、護理等配套功能，主要通過出租獲取長期收入。此模式結合了出售與持有的優點，但專業性要求高，需保證高入住率、高標準服務水平、資源整合協調和專業運營能力，適合財力強大且資源豐富的企業。

（3）長期持有型運營模式

長期持有模式指經營者擁有產權，通過出租使用權和提供服務獲取收益。此模式入住門檻低，靈活多樣，按老年人健康程度和經濟情況收取不同租金。常見盈利模式有會員制、押金制、保單捆綁制。會員制通過高額會費回收成本，以服務費為主要利潤來源，適合中高端養老社區；押金制因需占用大量資金，多用于小型專業養老機構；保單捆綁制則通過購買保險產品獲得入住權，保險公司提供租金抵扣，目前已在多家保險公司推廣。

長期持有模式可降低土地成本，實現資金回籠，保留產權可結合多種服務實現穩定收入，但要求開發商具備充裕現金、持續客戶招募能力和專業管理團隊，多出現在養老地產成熟期。

3.管理模式分析

（1）開發商管理模式

開發商管理模式由原開發團隊負責項目運營，其優勢在于開發商與消費者聯系緊密，便于建立高效溝通機制，從而更精準把握消費者需求，使得項目后期服務架構的建設更為順暢。在養老地產初期，由于開發商為追求利潤最大化，加之專業養老地產管理資源稀缺、資產化證券市場發展不平衡，多數房企同時承擔投資建設與運營管理。此模式發揮房地產行業整合資源能力，推動養老地產行業發展，但考驗開發商融資與經營能力。

（2）戰略聯盟管理模式

戰略聯盟管理模式由開發商與專業管理公司合作運營，構建涵蓋餐飲娛樂、護理康復、文化交流等多方面的服務體系。通過與醫療、餐飲、健身及后勤管理公司建立戰略同盟，促進高端養老社區建設，實現機構設施與居家養老結合。各公司負責專業領域，發揮品牌效應，快速建立同盟關系，提升養老服務質量，創立專業化分工的特色服務體系，展現現代服務業優勢，區別于傳統養老服務。

（3）專業公司管理模式

專業公司管理模式依賴專業化公司進行養老地產運營，服務體系完善，專業化水平高，涵蓋多方面服務。該模式管理可信，服務優質，運營靈活。通過專業化分工明確職責，建立科學服務架構，提升服務質量。國內眾多房企采用此模式，實踐證實其生命力強、靈活且潛力巨大。

二、養老基礎設施及運營管理存在的問題

（一）養老基礎設施資產合規性問題

1.土地使用不規范

部分養老服務機構存在擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權及改變用地性質的行為。土地出讓金繳納不及時或不足的情況也同時存在，導致土地產權模糊，阻礙項目后續進展。此外，資金短缺、規劃變動等因素致使部分項目長期擱置，土地因此被閑置與浪費。

2.項目審批手續不全

部分養老地產項目在建設前未取得必要的規劃許可，或擅自改變規劃設計方案，導致項目不符合城市規劃要求。此外，消防審批不通過也是常見問題，一些項目未能按照消防標準設計和施工，影響正常運營[11]。

3.資金運作不透明

養老地產項目在資金運作方面存在非法集資、資金違規挪用和融資渠道不規范等問題。一些項目以高回報為誘餌非法集資，損害投資者利益；部分項目資金被挪用，導致工程進度和質量受影響；一些項目選擇不正規的融資渠道，存在金融糾紛風險[12]。

4.產權不清晰

產權問題主要集中在房屋產權歸屬不明和土地權與房屋產權分離。一些項目在銷售過程中未能明確房屋產權歸屬，導致購房者無法取得合法產權證書。此外，土地權與房屋產權分離的情況也給項目長期持有和運營帶來不確定性。

（二）運營管理存在的主要問題

1.專業人才缺乏

養老護理人才的短缺已成為制約養老服務發展的關鍵問題。隨著老齡化程度加深，養老護理人員的需求與供給之間的矛盾日益突出，特別是對于殘障和失能老人的特殊照顧需求，許多機構尚未能提供充分的支持和專業服務，這直接影響到服務質量和管理效率。根據調研，我國失能失智老年群體約有4500萬人，而持證的養老護理員僅有50萬人，導致護理人員供給嚴重不足。

2.服務質量偏低

許多養老機構，尤其是民營養老機構，普遍存在設施簡陋、功能單一的問題，服務內容往往僅限于基本的生活照料，缺乏醫療護理、文化娛樂、心理健康等配套服務。另外，鄉鎮由于資源限制，養老服務設施和服務水平遠遠落后于城市。服務模式的局限性不僅限制了老年人的生活質量，還直接影響到養老機構的入住率和口碑，使得機構在激烈的市場競爭中處于不利地位。

3.運營成本較高

養老機構普遍面臨著運營成本不斷攀升的問題，包括人工成本、房租、水電費以及日常開支等各項費用。尤其是在當前經濟形勢下，許多養老機構面臨著盈利狀況微薄、資金鏈緊張的困境，難以維持正常的運營和發展。

三、政策建議

（一）養老基礎設施資產合規性對策建議

1.完善政策制度并加強用地供后監管

一是加強養老地產項目用地規劃，制定養老用地政策文件，例如將養老地產用地作為一種獨立的土地類型，明確用地性質。

二是配套和完善養老地產市場準入制度，加大對養老地產項目的開發主體資格和條件審核。

三是健全監管措施，利用大數據、互聯網等信息技術，加強監管部門間信息共享，確保養老地產土地用途、規劃條件、配建要求等落實到位。

2.優化辦理手續并加大指導嚴把審核關口

一是相關部門要優化養老地產項目審批報建手續和推進養老機構消防審驗手續辦理。

二是要加大對養老地產服務項目的監督檢查，督促施工單位在建設過程中嚴格按照規劃許可和消防標準進行設計和施工。

三是加大培訓指導，加強對養老地產消防審驗工作的業務指導，規范操作流程。

3.規范資金籌集使用并加大監管披露

一是構建有效的融資模式。搭建商業保險、社會保險資金、海外信托基金進入養老地產市場通道。同時引導民間資本投入，探索PPP及REITs融資模式，為養老地產企業拓寬資金籌集渠道。

二是要求養老地產項目方定期披露資金運作情況，包括資金來源、使用情況、投資回報等，接受監督。

三是嚴格資金使用，規定養老地產項目資金使用范圍，確保用于養老服務設施建設、運營、維護等方面，嚴禁挪作他用。

四是加強監管，對養老地產項目資金從籌集、使用到歸還的全過程進行監管，確保資金運作的透明度和合規性。

4.提升產權意識并增加產權信息透明度

一是加強產權意識。養老地產項目的開發商和投資者需提高產權意識，充分了解相關法律法規，確保土地使用權和房屋所有權的合法性和穩定性。

二是公開產權信息。有關部門應建立養老資產產權信息公開制度，公開產權信息，提高產權透明度，接受社會監督。

三是監管部門應加強對養老地產項目的監督，規范交易與登記規則，規范產權交易行為。

（二）運營管理政策建議

1.完善養老服務人才培養與激勵機制

一是提高養老護理人員的待遇與培訓。政府應設立養老服務人才專項基金，用于養老護理人員的培訓、考核和職業激勵，提高從業人員的專業素質與服務質量。

二是推動職業資格認證和繼續教育。通過設立養老護理職業資格認證體系，加強繼續教育培訓，提高養老服務從業人員的專業能力，吸引更多高素質人才進入養老行業。

2.鼓勵跨區域協同與共享資源

一是建立區域合作機制。政府可通過區域協同政策，推動跨區域養老服務資源共享、經驗交流及聯合發展，尤其是在城鄉差距較大的地區，通過資源整合提升養老服務的整體水平。

二是探索跨行業協同模式。通過加強政府、醫療機構、社工組織、保險公司等多方的協作，形成合力，共同推動養老基礎設施的建設和運營。

3.強化資源配置與資金保障

一是優化資源配置和養老服務設施建設。行業應合理規范養老服務設施的數量、規模和布局，支持存量養老服務設施提升改造。建立明確的條例流程、資金連接、內部人員管理、用工機制等制度，以提高養老基礎設施的運營效率，確保可持續運營和良性發展。

二是強化財政資金和金融保障。通過強化支持老齡事業發展和養老服務的資金保障，加大中央預算內投資支持力度。

參考文獻

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[12]民政部.權威解答:養老機構消防驗收與管理(答疑匯總)[EB/OL].搜狐網,2024-06-14. 

https://www.sohu.com/a/456394167_121146.

青馬研習第三小組

組員：沈文軒 石驍 許佳琪 袁小舒 徐姝淇 張雪飛 馬天澤

指導老師：徐成彬