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2021年12月26日，由國家發展改革委、聯合國歐洲經濟委員會指導，清華大學主辦，清華大學政府和社會資本合作（PPP）研究中心、清華大學中國發展規劃研究院、清華大學國家治理與全球治理研究院共同承辦，中國高校PPP論壇、中國PPP咨詢機構論壇協辦的第六屆中國PPP論壇在北京西郊賓館成功舉行，并通過清華大學視頻號等進行直播。論壇以“面向‘十四五’的PPP健康可持續發展”為主題。

中國國際工程咨詢有限公司總經濟師、中國PPP咨詢機構論壇秘書長李開孟發表主旨演講。

以下為發言全文：

以PPP模式推動實現“負責任的投資”

剛才聽到各位專家的主旨發言，我感覺到本次論壇體現出強烈的專業、客觀、冷靜等特點，所傳遞的一些信息對未來我國推動PPP模式高質量健康發展具有很強的引領作用。特別是韓志峰司長提到的未來影響PPP發展的五方面問題，對于引導我國PPP模式行穩致遠健康發展，很有啟發價值。

PPP是在基礎設施領域引入社會資本，推動政府和社會資本雙方進行合作。今年的中央經濟工作會議首次提出，我們要正確認識和把握資本的特性和行為規律，要發揮資本作為生產要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設置“紅綠燈”，依法加強對資本的有效監管，防止資本野蠻生長，要支持和引導資本規范健康發展。立足新發展階段，如何通過采用PPP模式有效引入和應用社會資本，推動基礎設施和公共服務供給質量和效率的提高，為PPP模式引入的社會資本設置好“紅綠燈”，進行有效監管和調控，是我們一直在冷靜思考的問題。

剛才聯合國歐洲經濟委員會PPP中心負責人托尼·鮑尼其（TonyBonnici）先生再次提到，我于2016年在出席聯合國歐經會PPP論壇時提出的三代PPP理論。當時我的思考邏輯是，以PFI為基本框架的強調財政資金有效使用，以公共采購的物有所值（Value for Money）作為基本評價依據的PPP模式有其局限性，但聯合國歐經會當時正推動實施的以實現聯合國2030可持續發展議程為目標的新一代PPP，強調將以人為本（Value for People）作為評價標準的PPP模式同樣沒有考慮廣大發展中國家對經濟發展的強烈訴求，因此還應該有一種PPP模式，即強調發揮PPP建立合作伙伴關系的創新機制，將PPP作為構建市場機制、推動投融資體制改革、促進當地經濟發展的工具，強調以經濟發展為導向（Value for Economy）,為基礎設施補短板和高質量發展服務。這個觀點能夠得到國際同行的理解和認可，關鍵是強調尊重客觀實際，不能盲目跟風引入新概念、新模式，強調創新必須為特定目的服務，而目的的確定必須是實事求是的，必須要有責任意識。

我簡單回顧這段歷史，就是想強調我國推動實施PPP模式，必須秉持專業、客觀、冷靜等基本態度。本次論壇幾位專家都討論到碳達峰和碳中和的問題。這已經成為全國的共識,我國各階層各參與主體在落實中央政策方面的執行力非常強。但如果采用盲目的、運動式的碳達峰和碳中和，就會斷送很多發展的機會，很多項目無法推進，這一定不是黨中央所要求的。所以，我們不能將執行雙碳政策與推動實施高質量持續發展對立起來。無論是應對雙碳挑戰，還是推動實施REITs、PPP等，都要有專業、客觀、冷靜的思維。

當前我國投資建設領域違反客觀規律、缺乏專業精神及急功冒進等現象時有發生，這些都是不負責任的表現，是當前投資建設領域必須重視并需要努力解決的問題。PPP模式是市場經濟的產物，是從英國、法國等西方市場經濟比較成熟的國家起源并傳播到世界各地的基礎設施項目實施工具，已經接受過成熟的市場經濟機制的檢驗。PPP模式強調通過建立政府和社會資本之間專業性契約化合作伙伴關系，推動基礎設施投融資體制改革創新，強調要尊重市場規律，秉持專業精神，促進體制機制改革創新，是推動實現“負責任的投資”的有效工具。

實現“負責任的投資”，一是需要通過推動體制機制的改革創新，確保壓實各方責任，完善獎懲機制；二是發揮項目前期策劃和可行性研究的專業工具作用。以PPP模式推動實現“負責任的投資”，關鍵要把握如下幾點：

一是明確“負責任的投資”應滿足六個維度的評價要求。包括需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、運營有效性（Operational Efficiency）、財務合理性（Financial Rationality）、影響持續性（Impact Sustainability）和風險可控性（Risk Controllability）。

二是“負責任的投資”要求進行體制機制改革創新。責任是因客觀要求、道德規范或法律規定等而應承擔的義務。完整的責任體系包含責任意識、責任能力、責任行為、責任制度和責任結果等基本內涵?！柏撠熑蔚耐顿Y”要求有關各方必須樹立推動實施高質量投資的責任意識，具備完成項目實施相關任務的專業能力，按照專業行為規范要求開展相關投資活動，完善相關責任制度和以結果為導向的追責機制。實現“負責任的投資”，要求建立有效的體制機制，確保政府監管部門、工程咨詢機構、金融投資機構、工程建設及運營管理機構等項目參與機構，能夠有效肩負各自應該承擔的責任，履行專業職責使命，確保項目各環節能夠實現專業化運作和管理，為實現項目各項預期目標提供體制機制保障。

三是重視發揮PPP模式在推動體制機制改革創新中的重要作用。PPP模式強調基于市場規則，通過公開競爭選擇專業性社會資本方，由政府部門和社會資本簽訂互利共贏的合作協議，實現基礎設施項目的市場化運作。PPP模式有利于打破傳統體制信息不透明、權力尋租、效率低下等問題，推動建立責權明晰、相互制衡、公開透明的體制機制。PPP模式通過增量帶動、存量盤活，使得基礎設施、社會事業及公共服務領域的改革得以深化，并使得整個國家在相關領域的治理體系和治理能力現代化水平得以提升，有利于促進我國實現在相關領域建立現代市場經濟體制機制的改革目標。PPP模式通過專業化運作，有助于提高效率，降低成本，推動基礎設施投融資體制機制創新，提升基礎設施項目的可融資性。

四是發揮可行性研究在實現“負責任投資”中的基礎性作用。PPP模式要求對可行性研究思路進行系統性調整，要強調可行性研究的目的不是為了編寫一份符合要求的“兩評一案”，確保項目能夠順利入庫，為銀行貸款進行背書，而是為了切實規避項目風險；要發揮可行性研究在促進PPP項目實現高質量投資中的關鍵作用，從政府方和社會資本方的不同視角加強可行性研究工作，確?？尚行匝芯繌闹匾曅问睫D變為重視內容。

五是重視PPP項目需求研究及產出要求的界定。PPP項目的方案策劃要堅持目標導向，項目實施的直接目標就是為用戶提供滿意的公共產品，因此要重視各專項規劃及政策的符合性研究，強調進行項目需求的專業分析及合理預測，重視明確PPP項目的產品方案和產出界定。不能將目標鎖定為工程承包企業賺錢施工利潤，要進行需求調查，對項目產品需求未來趨勢進行慎重判斷。

六是重視建設和運營方案的系統性研究。在項目前期方案的研究中，運營方案的研究一直是短板。我國過去幾十年的發展，被稱為“基建狂魔”，建設方案的策劃和實施能力都很強，但在項目前期工作中，對項目運營方案的策劃分析關注不夠，包括采用的商業模式，運營主體的選擇，運營能力的建設，運營風險應對方案的研究等。負責PPP項目施工的承包商事實上不具備運營能力。PPP項目的績效管理特別強調運營方案的研究，因此要堅持建設方案和運營方案研究并重，要重視建設及運營標準的選擇和應用，強調優化整合資源配置方案的研究，同時在可行性研究中要強調擯棄純粹的工程師思維，不能僅僅關注工程建設。

七是重視推動財務方案專題研究的質量提升。PPP項目強調按效付費，需要考慮項目周期全過程的財務可持續性、使用者或政府付費能力、財政可承擔性及支付風險等，因此要強調投資估算的準確性，重視融資方案的系統分析論證，強調從企業理財的角度進行財務評價，重視股權并購等不同類型項目的財務可行性研究，以及更加重視政府部門的公共理財分析評價。

八是重視項目影響效果的專業論證。包括綠色PPP，低碳PPP及ESG評價等，要重視與經濟社會可持續發展相關的分析，強調重視投資項目的社會評價及經濟外部性的分析評價，強調可行性研究應滿足外部影響審批的要求。

九是強調重視項目周期全過程的風險管控。PPP項目強調利益共享、風險共擔，致力于建立長期合作的伙伴關系，需要研究風險轉移及分擔方案的可行性，研究制定風險管理行動計劃，明確各類風險的承擔主體，責任落實，風險應對行動計劃，強調風險分析在可行性研究中的重要地位，強調重視項目周期全過程的風險分析評價以及風險管控方案的可行性研究。

十是重視PPP項目實施方案的編制和評估。需要明確PPP項目實施方案編制的政策依據，目的要求，主要內容及責任主體，確保實施方案的編制質量，并通過完善評估制度確保實施方案的研究質量。

最后，要切實推動可行性研究的質量提升。負責任的投資是專業化的投資，是能夠滿足高質量發展要求的投資，是能夠有效規避和管控各類風險的投資?？尚行匝芯渴且幈茼椖客顿Y風險的最有效工具。實現負責任的投資，必須加強投資項目的可行性研究工作。推動實施“負責任的投資”，可行性研究需要解決以下問題：（1）對可行性研究在推動實施高質量投資中的基礎性地位應達成共識；（2）建立完善系統開展專業性可行性研究的制度環境；（3）完善可行性研究的專業評價方法體系；（4）建立體現不同類型項目特點的差別化可行性研究業務導則；（5）完善項目投資風險管控和績效管理體系。