PPP研究
中咨公司成功主辦中英基礎設施聯盟最新PPP制度與實踐培訓
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為落實中英基礎設施聯盟有關PPP制度國際交流合作，增進我國各方面對國內外最新PPP制度、政策和實踐的了解，進一步提高我國PPP制度建設和實踐操作水平，助推“一帶一路”戰略和投資經貿國際合作，中國國際工程咨詢公司于2017年3月2-3日在北京成功舉辦中英基礎設施聯盟最新PPP制度與實踐培訓。 本次培訓由國家發展改革委、英國財政部、英國駐華大使館共同指導，英國繁榮基金、英國財政部基礎設施項目管理局提供支持，中國國際工程咨詢公司主辦，中國工程咨詢協會、中國對外承包工程商會、英中貿易協會和中國招標投標協會共同協辦。 培訓開班儀式由國家發展改革委法規司副司長張治峰主持。國家發展改革委法規司司長楊潔女士和英國駐華大使館公使銜參贊史云森先生先后在開班式致辭。 楊潔司長指出，舉辦最新PPP制度與實踐培訓班，聚焦新制度、新政策、新實踐，學習借鑒、分享交流國際國內有益做法和經驗，有助于我國政府和市場參與者更好地把握、跟進國內外PPP最前沿發展態勢，適應PPP規范化發展趨勢，提升PPP制度建設和實務操作水平，推動PPP項目有效落地。 史云森參贊表示，我們正處于中英合作的黃金時代，PPP最新制度與實踐培訓是加強中英兩國在基礎設施和公用事業及其投融資方面深化合作的重要工作，是促進兩國之間專業知識共享的重要平臺，希望來自中英兩國的專家、官員、企業界代表和專家學者，都可以為中國的PPP發展做出更大貢獻。 參加本次培訓班的學員約350人，包括國務院有關部門、各部委及省級發展改革部門從事PPP工作的負責同志，以及各地區、各部門從事PPP項目投資、建設及運營工作的企業負責人，金融投資、咨詢機構、研究機構從事PPP工作的專業人士。 本次培訓的主題為PPP“新制度、新政策、新實踐”，分為“中國PPP立法：理論與實踐”、“PPP法律風險防控”、“英國基礎設施項目PPP制度建設及運作框架”、“英國PPP項目運作要點及典型案例”、“中國PPP項目推進的總體部署及工作計劃”、“中國當前PPP操作面臨的突出問題及應對措施”、“中國PPP項目的融資渠道及模式創新”、“PPP項目風險規避及爭議解決”等八個專題，由中咨公司研究中心武威副主任主持。 第一個專題主講人為國家發改委法規司趙成峰處長。趙處長從PPP的立法背景、我國PPP立法面臨的主要問題、PPP招標采購制度等三個方面展開講解。他指出，目前中國PPP發展存在五大突出問題，一是政策導向不清晰導致PPP泛化，二是操作模式不規范導致財政和社會風險加劇，三是實施程序不銜接導致市場主體不堪其負，四是制度政策不配套導致市場機制難以有效發揮作用，五是政府約束不夠導致社會資本信心不足。立法的目的則在于對中國推動實施PPP進行校準、定位和引導。立法的思路主要有三點：一是立法路徑上，堅持借鑒國際經驗與立足中國國情相結合；二是框架構建上，堅持立足當前與著眼長遠相結合；三是制度設計上，堅持目標導向與問題導向相結合，根據中國實際進行系統設計。 第二個專題主講人為君合律師事務所合伙人劉世堅律師。劉律師重點闡述了PPP的主要運作方式、合同體系、主合同的核心內容、風險分擔、付費機制、重要條款與條件、重大法律問題及風險防范等內容。他特別強調，一是要重視項目法人的風險，包括項目法人變更風險等；二是土地管理風險，包括土地有償使用原則與PPP的公共服務屬性的沖突，土地使用權的取得與社會資本確認的風險等；三是PPP項目公司治理風險，包括股權轉讓、二次融資、股權分紅等問題；四是國有資產管理風險，包括出資、轉讓、移交需滿足的評估、批準和程序性要求；五是違約責任風險，包括連帶責任、臨時接管、多重處罰、提前終止等；六是爭議解決風險，包括PPP合同性質問題、可仲裁性和前置程序等問題。 第三和第四個專題均由來自英國財政部基礎設施項目管理局的國際事務負責人詹姆斯·鮑靈格爾先生講解。主要內容包括：一是英國基礎設施PPP概念的內涵外延；二是英國PPP立法、政策、合同等制度建設情況；三是英國PPP項目實施方案的編制和審批；四是英國基礎設施規劃路線圖的主要內容；五是英國PPP項目物有所值評價和經濟評估的思路框架；六是英國PPP項目的風險控制問題；七是英國PPP項目的采購程序和管理；八是英國PPP項目的融資和支付方式。 第五個專題的主講人是國家發改委投資司吳有紅博士。吳博士闡述了PPP在中國的發展情況，以及我國今后推廣應用PPP模式的主要做法。他強調，PPP在中國的發展至少已有30多年的歷史。國務院印發實施國發[2014]60號文《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，首次以國務院文件的形式對PPP模式進行闡述，標志著我國PPP應用進入新的發展階段，尤其是在傳統基礎設施領域得到推廣應用。近年來，在醫療、養老、教育等領域逐步開展以政府購買服務為主要模式的PPP項目，使得我國PPP模式應用范圍和形式更加多元。國家發改委始終秉持以具體項目為主要抓手和重要支撐，今后要重點開展以下工作：一是完善PPP項目庫建設，二是積極推動全國中小城市PPP創新試點，三是推動PPP項目資產證券化相關工作，四是開展一帶一路PPP相關工作，五是鼓勵民營企業參與PPP項目，六是進行PPP典型案例評選，七是完善專家庫建設，充分發揮專家作用，八是完善與金融機構合作的對接機制，九是加強國際合作。 第六個專題的主講人是中咨公司研究中心李開孟主任。李主任在對PPP概念演進進行系統梳理的基礎上，指出我國PPP項目實施中需要警惕各種苗頭性問題，一是將股權投資演化為名目繁多的事實上的明股實債；二是將長期投資演變成事實上的各種短期融資行為；三是將去杠桿演化成各種加杠桿的創新工具；四是將動員民間投資演變為套取各種財政補貼的創新工具；五是將嚴格預算管理演變為突破預算約束的具體手段；六是將改善公共服務演變為躲避專業運營的公共服務供給模式；七是將公平競爭演變為躲避公開招標程序的實現路徑；八是優化公共治理演變為維護部門利益的實現手段；九是項目科學決策演變為可批性論證的創新形式；十是推動深化改革演化為維持落后體制，躲避深層次改革的拖延工具。李開孟建議，一是要將PPP作為撬動經濟發展，實現以人為本可持續發展目標的工具，而非短期功利性行為；二是PPP的應用要設置明確的準入門檻；三是加強PPP立法和制度的頂層設計工作；四是建立多元化的PPP回報機制；五是強調民營資本參與，推動投融資體制深化改革；六是充分理解PPP融資的特殊性，關注引入社會資本整合各種資源的能力；七是建立完善的風險防范機制；八是完善PPP的退出機制；九是建立跨部門的協調機制，十是下大力氣抓好典型示范項目。 第七個專題的主講人為華菁證券債務融資業務部負責人郝恒。郝恒認為，PPP和ABS二者有非常好的天然的契合關系。因為ABS最終、最基本的要求是把未來的可以預期的現金流提前做一個套現。PPP項目是公共事業，本身具有長期穩定的特點，有非常合適的現金流。總體而言，ABS是把項目與資本市場對接、盤活存量的一個重要工具，且與其他企業債務融資工具相比，能夠達到降低杠桿等效應。郝恒認為，ABS具體執行流程大致分為準備階段、盡職調查及文件制作階段、發行階段和后續管理階段。整個流程大概耗時2-3個月。ABS的主要業務方向應包括各類信貸資產、不動產物業、基礎設施收益權、應收賬款、非標債權、新型基礎資產等。我國推動實施PPP資產證券化應重點關注：一是PPP項目資質，PPP項目應納入PPP項目庫或政府推介項目名單；二是PPP項目應履行完畢相應手續；三是民間資本的出資為真股權，非“假股真債”；四是PPP項目收費權/收益權已存在質押問題；五是PPP資產證券化最新市場動態；六是綠色環保PPP項目更利于資產證券化融資，通過綠色認證的PPP項目資產證券化可獲得一定的政策支持；七是存量PPP項目的選擇，應符合“簽訂規范有效的PPP項目合同”及“項目已建成并正常運營2年以上”等要求；八是PPP資產證券化產品的期限和利率問題。對ABS產品而言，期限對綜合融資成本影響較大，將期限盡量縮短有利于降低ABS融資利率。若需單個資產證券化產品期限覆蓋單個PPP項目的全周期，需要進行一些結構上的設計，如設計含權結構，即每三年或五年設置開放期，開放期內投資人有權選擇回售相關產品。 第八個專題的主講人為清華大學建設管理系王守清教授。王教授指出，做PPP項目第一要學理論，形成思維方法，第二要積累經驗，找出未知問題，第三要分析問題的各個相關方，使有控制力的人承擔風險，作相應的應對措施，第四要做好風險失控的承受準備，要有足夠的承受力。PPP項目的風險管理貫穿項目全周期，法規合理性、項目可行性、可負擔性、可融資性、可交付性、可監管性都是風險管理的重要內容。風險分擔必須秉持公平原則，以實現物有所值。PPP爭議的產生，應關注如下原因：一是可行性研究不充分；二是風險分擔不合理；三是合同不完備、不公平、不動態；四是法律體系不成熟；五是投資者能力不足，動機與公共部門和公眾利益有差別；六是政府能力不足。爭議的解決應采取以下主要方式：一是在合同中約定協商/再談判機制、調節機制、仲裁機制、訴訟機制、退出機制；二是端正目的，敦促對方履約，抓緊機會協商。其中，為了保護公眾利益，涉及再談判和協議變更的，需對明確不可變更的部分和明確可變更的部分給出特殊說明和約定。 本次培訓于3月3日下午順利結束，培訓的組織安排、課程設計、教材資料、講師授課等受到指導單位、支持單位、協辦單位、參訓學員的一致好評，達到了預期目的。中咨公司培訓中心對本次培訓承擔了重要的配合支持工作。 | |||||
